La determinazione dei canoni delle concessioni demaniali marittime non può essere effettuata applicando indistintamente a tutte le strutture dello stabilimento balneare i valori OMI previsti per gli immobili commerciali.

Occorre, invece, verificare concretamente la natura e la destinazione di ogni singola pertinenza, distinguendo gli spazi effettivamente destinati ad attività commerciali da quelli collegati ad attività terziarie, direzionali, turistico-ricreative o di produzione di beni e servizi.

È questo il principio centrale affermato dalla Corte di cassazione, Prima Sezione civile, con l’ordinanza n. 23050, pubblicata il 10 luglio 2026.

La decisione è particolarmente importante perché interviene su uno dei principali fattori che possono determinare un rilevante aumento del canone demaniale: la qualificazione delle opere e l’individuazione della corretta categoria OMI da utilizzare.

La Cassazione non esclude l’applicabilità dei valori OMI e non mette in discussione, in via generale, gli aumenti introdotti dalla legge finanziaria del 2007. Impone, però, alle amministrazioni concedenti di abbandonare qualsiasi criterio automatico, generico o fondato sulla sola attività prevalente esercitata nello stabilimento.

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Il caso esaminato dalla Cassazione

La controversia riguardava una società subentrata nella gestione di uno stabilimento balneare situato sul litorale di Ostia.

Roma Capitale aveva richiesto il pagamento di maggiori canoni demaniali riferiti agli anni dal 2007 al 2013, applicando la disciplina introdotta dall’articolo 1, comma 251, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

La società concessionaria aveva contestato, da un lato, l’applicabilità dei nuovi criteri economici a una concessione già in corso e, dall’altro, il metodo utilizzato dal Comune per determinare il valore delle pertinenze demaniali.

In particolare, veniva censurata la scelta dell’amministrazione di ricondurre le diverse strutture presenti nell’area concessa a un’unica destinazione commerciale, senza considerare le differenti caratteristiche e funzioni degli immobili.

Dopo il rigetto delle domande nei primi due gradi di giudizio, la società ha proposto ricorso per cassazione. La Suprema Corte ha respinto le contestazioni relative all’applicabilità temporale dei nuovi canoni e alla qualificazione delle opere come pertinenze demaniali, ma ha accolto la censura relativa all’applicazione indistinta dei valori OMI.

I maggiori canoni del 2007 si applicano anche alle concessioni già in corso

Un primo punto chiarito dalla Cassazione riguarda l’ambito temporale della legge finanziaria del 2007.

La Corte conferma che i nuovi criteri di determinazione dei canoni possono trovare applicazione anche rispetto alle concessioni rilasciate o rinnovate prima dell’entrata in vigore della legge, purché il rapporto concessorio fosse ancora in corso.

Secondo la Cassazione, l’aumento dei canoni non costituisce una modifica arbitraria o imprevedibile del rapporto. Esso si inserisce in una progressiva evoluzione della disciplina diretta a valorizzare economicamente l’utilizzazione privata dei beni appartenenti al demanio pubblico.

La società concessionaria non ha quindi ottenuto l’esclusione generale dei maggiori canoni richiesti per gli anni successivi al 2007.

Questo passaggio è importante perché evita una lettura eccessivamente favorevole o semplificata della decisione: l’ordinanza n. 23050/2026 non elimina i canoni maggiorati, ma stabilisce che la loro quantificazione deve essere corretta, analitica e coerente con la destinazione reale degli immobili.

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La differenza tra proroga e rinnovo della concessione balneare

La Cassazione affronta anche la distinzione tra proroga e rinnovo della concessione demaniale marittima.

La proroga determina la continuazione del medesimo rapporto concessorio, senza soluzione di continuità. Il titolo originario continua a produrre effetti per un periodo ulteriore e non viene sostituito da una nuova concessione.

Il rinnovo, invece, presuppone la cessazione del precedente rapporto e il rilascio di un nuovo titolo. Secondo la ricostruzione richiamata dalla Corte, alla scadenza della concessione originaria possono prodursi gli effetti previsti dall’articolo 49 del Codice della navigazione sulle opere non facilmente amovibili realizzate dal concessionario.

La distinzione non è meramente terminologica. Stabilire se vi sia stata una semplice prosecuzione del rapporto o una successione tra due diversi titoli concessori può incidere sulla proprietà delle opere, sulla loro qualificazione come pertinenze demaniali e, conseguentemente, sul metodo di calcolo del canone.

Ogni situazione deve tuttavia essere esaminata tenendo conto del testo della concessione, delle eventuali clausole derogatorie, della natura delle opere, dei provvedimenti amministrativi adottati e della concreta evoluzione del rapporto concessorio. La sola presenza di una nuova data di scadenza non consente sempre di risolvere automaticamente il problema.

Il cuore della decisione: i valori OMI devono seguire l’uso effettivo

Il passaggio più rilevante dell’ordinanza riguarda il criterio con cui devono essere applicati i valori dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare.

Roma Capitale aveva inserito tutte le pertinenze demaniali nell’unica categoria commerciale. La Cassazione considera questo metodo contrario all’articolo 1, comma 251, n. 2, della legge n. 296 del 2006.

La disposizione, infatti, non prevede una classificazione uniforme. Al contrario, richiede modalità differenziate di determinazione del canone in ragione della diversa natura delle pertinenze e della loro connessione con attività commerciali, terziarie, direzionali o di produzione di beni e servizi.

Non è dunque sufficiente rilevare che all’interno dello stabilimento balneare viene complessivamente esercitata un’attività economica. Occorre stabilire quale attività venga concretamente svolta in ciascun immobile.

Un locale adibito a bar o ristorante non può essere automaticamente assimilato a una struttura destinata ai servizi propriamente balneari. Allo stesso modo, un ufficio, un deposito, una cucina, un locale tecnico, un’area per servizi alla clientela o uno spazio destinato alla produzione non possono essere ricondotti alla medesima categoria senza un esame specifico.

La Corte supera definitivamente il cosiddetto criterio della prevalenza, secondo il quale sarebbe possibile individuare una sola attività principale e applicarne la classificazione a tutte le strutture dello stabilimento.

Il valore OMI deve riflettere la natura della singola pertinenza e non semplicemente la qualificazione generale dell’impresa concessionaria.

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Non basta applicare il valore medio della zona turistica

La Corte d’appello aveva ritenuto sufficiente l’applicazione dei valori medi OMI, anche in assenza di una classificazione regionale delle aree demaniali, facendo riferimento alla normale valenza turistica della zona.

Per la Cassazione questa motivazione non è sufficiente.

La valenza turistica dell’area rappresenta soltanto uno degli elementi che possono contribuire alla determinazione del valore. Non consente, però, di ignorare la destinazione effettiva degli immobili.

La scelta del corretto parametro OMI deve tenere conto non soltanto della fascia territoriale e della zona omogenea, ma anche della tipologia edilizia e della specifica destinazione dell’immobile all’interno della zona di riferimento.

La collocazione dello stabilimento in una località turistica, quindi, non trasforma automaticamente tutte le sue pertinenze in immobili commerciali.

L’amministrazione deve compiere una valutazione più approfondita, distinguendo gli immobili e spiegando per quale ragione ciascuna struttura venga ricondotta a una determinata categoria.

Quali conseguenze produce la sentenza per i Comuni

Per gli enti concedenti, l’ordinanza impone una maggiore attenzione nella predisposizione degli ordini di introito e dei provvedimenti di rideterminazione dei canoni.

Non dovrebbe più ritenersi sufficiente riportare la superficie complessiva delle pertinenze e applicare a essa un unico valore commerciale.

È necessario ricostruire la consistenza delle opere, la destinazione dei singoli locali e la loro effettiva utilizzazione. La classificazione deve risultare coerente con le planimetrie, con il titolo concessorio, con le autorizzazioni rilasciate e con la situazione concretamente riscontrata.

Ne deriva, sul piano operativo, l’esigenza di una motivazione che renda comprensibile il percorso seguito dall’amministrazione: quale immobile sia stato valutato, quale destinazione gli sia stata attribuita, quale categoria OMI sia stata utilizzata e quale valore sia stato applicato.

Una determinazione fondata su categorie generiche o sulla semplice prevalenza dell’attività commerciale può essere contestata qualora produca un canone non corrispondente alla reale natura delle pertinenze.

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Cosa cambia per i concessionari balneari

Per i concessionari, la decisione apre uno spazio concreto di verifica delle richieste economiche ricevute, ma non determina automaticamente il diritto alla riduzione o al rimborso del canone.

La Cassazione precisa che il nuovo esame dovrà essere effettuato nei limiti di quanto allegato e dimostrato dalle parti.

Questo significa che non è sufficiente affermare genericamente che i valori applicati dal Comune siano troppo elevati. Il concessionario deve indicare quali immobili siano stati classificati erroneamente, quale sia la loro reale destinazione e quale diverso parametro avrebbe dovuto essere utilizzato.

Diventano quindi fondamentali la documentazione concessoria, le planimetrie, le autorizzazioni edilizie e commerciali, i titoli relativi alle attività esercitate, la documentazione fotografica, le relazioni tecniche, gli eventuali verbali di sopralluogo e le tabelle OMI riferite al corretto periodo temporale.

La contestazione deve essere costruita locale per locale e non limitarsi al valore complessivo dello stabilimento.

Proprio questo è uno degli aspetti più significativi dell’ordinanza: la corretta determinazione del canone non dipende da un’astratta qualificazione dello stabilimento balneare, ma da un accertamento tecnico e giuridico delle singole componenti immobiliari.

La Cassazione non esclude che alcune strutture siano commerciali

La sentenza non afferma che le pertinenze degli stabilimenti balneari debbano sempre essere considerate turistico-ricreative o terziarie.

Bar, ristoranti, negozi, tabaccherie e altre attività di vendita possono legittimamente essere ricondotti alla categoria commerciale quando tale sia la loro effettiva destinazione.

Ciò che la Cassazione vieta è l’omologazione indiscriminata.

Il principio funziona in entrambe le direzioni: non si possono qualificare come commerciali locali che hanno una diversa funzione, ma non si può nemmeno sottrarre alla categoria commerciale un vero ristorante o un esercizio di vendita soltanto perché inserito all’interno di uno stabilimento balneare.

La classificazione deve corrispondere alla realtà e deve essere sorretta da elementi documentali verificabili.

La qualificazione come pertinenza demaniale resta un problema distinto

È inoltre necessario distinguere due questioni spesso confuse.

La prima riguarda la qualificazione di una struttura come pertinenza demaniale. La seconda riguarda la categoria OMI da applicare dopo che quella struttura sia stata riconosciuta come pertinenza.

Nel caso esaminato, la Cassazione non ha accolto la contestazione relativa alla natura pertinenziale delle opere. La Corte d’appello aveva ricostruito la consistenza e la natura delle strutture attraverso l’esame della documentazione disponibile, compresa l’autocertificazione della concessionaria, e tale accertamento è stato considerato appartenente al giudizio di merito.

La società ha ottenuto ragione soltanto sul successivo criterio di valutazione economica: pur essendo state considerate pertinenze demaniali, le strutture non potevano essere inserite tutte nella medesima categoria commerciale.

Di conseguenza, chi intende contestare un canone deve mantenere distinti i due profili. Può essere necessario contestare, in primo luogo, che l’opera sia effettivamente entrata nel demanio e, in secondo luogo e in via subordinata, il valore OMI utilizzato per calcolarne il canone.

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L’esito del giudizio

La Cassazione ha accolto parzialmente il secondo motivo di ricorso, rigettato il primo e dichiarato assorbiti gli altri.

La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione.

Il giudice del rinvio dovrà rivalutare le pertinenze applicando i valori OMI in ragione della loro diversa natura e della loro effettiva connessione con attività commerciali, terziarie, direzionali o di produzione di beni e servizi.

La rivalutazione dovrà essere compiuta sulla base di quanto concretamente allegato e provato dalle parti. Non si tratterà quindi di una riduzione automatica del canone, ma di un nuovo accertamento analitico.

Perché l’ordinanza n. 23050/2026 è importante

La decisione conferma un principio destinato ad avere effetti su numerosi contenziosi relativi ai canoni demaniali marittimi.

Il canone non può essere determinato attraverso formule standardizzate che ignorino la reale articolazione dello stabilimento. La presenza di attività diverse impone valutazioni diverse.

La Cassazione introduce così una regola di proporzionalità e aderenza alla realtà economica del bene: il valore attribuito alla pertinenza deve corrispondere alla funzione concretamente svolta e non a una qualificazione generica scelta per comodità amministrativa.

Per i concessionari ciò significa che ogni ordine di introito deve essere verificato non soltanto sotto il profilo matematico, ma anche sotto quello giuridico, urbanistico, tecnico e funzionale.

Per i Comuni significa che la quantificazione deve essere preceduta da un’istruttoria effettiva e da una classificazione motivata delle strutture.

Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione n. 23050/2026 non cancella i maggiori canoni introdotti dalla legge finanziaria del 2007 e non esclude l’utilizzo dei valori OMI nelle concessioni demaniali marittime.

Stabilisce, però, un limite molto chiaro: le pertinenze di uno stabilimento balneare non possono essere inserite indistintamente nella categoria commerciale.

Ogni struttura deve essere valutata in base alla sua natura e alla sua effettiva destinazione.

La conseguenza pratica è rilevante. Una richiesta di pagamento costruita applicando un unico valore OMI a immobili con funzioni differenti può essere contestata, purché il concessionario sia in grado di indicare e dimostrare analiticamente l’errore commesso dall’amministrazione.

La verifica deve riguardare il titolo concessorio, la natura delle opere, l’eventuale applicazione dell’articolo 49 del Codice della navigazione, la destinazione dei singoli locali, la zona OMI, il periodo di riferimento e il procedimento seguito dall’ente concedente.

In materia di canoni demaniali, dunque, non è più sufficiente chiedere quanto sia grande lo stabilimento. Occorre stabilire che cosa sia realmente ciascuna struttura e quale attività venga effettivamente svolta al suo interno.

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Domande frequenti sui canoni OMI delle concessioni balneari

I valori OMI possono essere utilizzati per calcolare il canone demaniale?

Sì. La Cassazione non esclude l’utilizzo dei valori OMI. Richiede però che siano selezionati tenendo conto della natura e della destinazione effettiva di ciascuna pertinenza demaniale.

Tutte le strutture di uno stabilimento balneare sono considerate commerciali?

No. Non è possibile qualificare automaticamente tutte le strutture come commerciali soltanto perché sono inserite in un’attività imprenditoriale. Occorre distinguere tra locali commerciali, terziari, direzionali, turistico-ricreativi e destinati alla produzione di beni o servizi.

Il concessionario ha automaticamente diritto alla riduzione del canone?

No. La sentenza non produce una riduzione automatica. Il concessionario deve dimostrare quali pertinenze siano state classificate erroneamente e quale sia la loro effettiva destinazione.

Proroga e rinnovo della concessione producono gli stessi effetti?

No. La proroga determina la continuazione del medesimo rapporto concessorio. Il rinnovo presuppone invece la conclusione del rapporto precedente e il rilascio di un nuovo titolo, con possibili conseguenze anche sull’applicazione dell’articolo 49 del Codice della navigazione.

Come si può contestare un canone demaniale calcolato con valori OMI errati?

È necessario esaminare l’ordine di introito, il titolo concessorio, le planimetrie, la destinazione dei locali, le autorizzazioni, le tabelle OMI utilizzate e gli eventuali atti relativi all’acquisizione delle opere al demanio. La contestazione deve individuare analiticamente le strutture e i valori ritenuti errati.

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