Consiglio di Stato n. 6539/2026. La data del 30 settembre 2027 non rappresenta un diritto dei concessionari balneari a restare sulle aree fino a quella scadenza, ma soltanto il limite massimo entro il quale deve completarsi il passaggio al nuovo sistema concorrenziale. I Comuni possono concludere le gare prima e far cessare anticipatamente le concessioni in essere. Sullo sfondo resta poi il delicatissimo tema degli indennizzi, che secondo Palazzo Spada non possono essere considerati automatici e devono essere sostenuti dalla prova degli investimenti non ancora ammortizzati.

Concessioni balneari e gare, la sentenza che ridisegna il significato del 30 settembre 2027

Una nuova e particolarmente importante pronuncia del Consiglio di Stato interviene sul futuro delle concessioni balneari e chiarisce uno dei punti che negli ultimi mesi aveva alimentato maggiori aspettative tra gli operatori del settore, vale a dire il significato della data del 30 settembre 2027, introdotta dalla legge n. 118 del 2022 dopo le modifiche operate dal decreto legge n. 131 del 2024, convertito nella legge n. 166 del 2024.

Con la sentenza n. 6539 del 18 agosto 2026, la Settima Sezione del Consiglio di Stato afferma un principio destinato ad incidere in maniera significativa sull’attività dei Comuni e sulle strategie dei concessionari balneari, perché quella data non deve essere interpretata come una proroga rigida e garantita fino al settembre 2027, né come un periodo durante il quale le amministrazioni siano obbligate a mantenere invariati i rapporti concessori esistenti, ma rappresenta piuttosto il limite temporale massimo entro il quale deve essere realizzato il nuovo assetto concorrenziale del demanio marittimo.

La conseguenza pratica è molto rilevante, perché un Comune che abbia avviato e concluso correttamente la procedura di gara prima del 30 settembre 2027 non sarebbe obbligato ad attendere quella data per consentire l’ingresso del nuovo concessionario, potendo invece procedere alla nuova assegnazione e disporre, con adeguata motivazione, la cessazione anticipata del precedente rapporto.

La sentenza, quindi, non rappresenta soltanto un ulteriore tassello nella ormai lunghissima vicenda delle concessioni demaniali marittime italiane, ma interviene direttamente sulla programmazione delle prossime gare e rende evidente come il periodo che conduce al 2027 non possa essere considerato un periodo di sostanziale immobilità amministrativa.

Il 30 settembre 2027 è un termine massimo e non una data fino alla quale il concessionario può pretendere di restare

Il passaggio più importante della decisione riguarda proprio l’interpretazione dell’articolo 3 della legge n. 118 del 2022.

Secondo il Consiglio di Stato, il termine del 30 settembre 2027 rileva esclusivamente come limite massimo di estensione delle concessioni in essere, il che significa che la durata del rapporto può terminare anche prima qualora l’amministrazione abbia completato le operazioni di gara e il nuovo concessionario sia nelle condizioni di subentrare.

Questo chiarimento assume particolare importanza perché modifica radicalmente la prospettiva con cui deve essere letta la normativa vigente.

Non siamo, secondo Palazzo Spada, davanti a una nuova proroga generalizzata pensata per consentire agli attuali concessionari di continuare indisturbati l’attività fino al settembre 2027, ma davanti a una disciplina transitoria che deve essere interpretata in stretta connessione con l’obbligo delle amministrazioni di organizzare ed effettuare le procedure competitive.

Il 2027 rappresenta quindi il punto finale del processo e non necessariamente il momento in cui tale processo deve iniziare.

Anzi, il ragionamento del Consiglio di Stato procede esattamente nella direzione opposta.

I Comuni devono attivarsi e le procedure devono essere organizzate senza ritardi ingiustificati.

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Per il Consiglio di Stato i Comuni devono procedere alle gare senza indugio

La sentenza utilizza sul punto un’impostazione particolarmente netta.

La regola alla quale le amministrazioni devono ispirare la propria attività è quella di esperire senza indugio le procedure di gara e concluderle il prima possibile, mentre il ricorso ai termini massimi previsti dalla legge deve rappresentare l’eccezione e non la normale modalità di gestione della fase transitoria.

Il quadro normativo stabilisce che la procedura debba essere avviata almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio e prevede, nella fase di prima applicazione della nuova disciplina, che l’avvio debba avvenire in ogni caso entro il 30 giugno 2027.

Ma anche il 30 giugno 2027, secondo la logica espressa dalla sentenza, non deve essere considerato come una data fino alla quale il Comune sia libero di non fare nulla.

È un termine finale.

L’amministrazione che sia già nelle condizioni di predisporre la procedura può quindi procedere anteriormente, e proprio questa lettura consente al Consiglio di Stato di considerare la disciplina compatibile con il diritto dell’Unione europea.

La nuova proroga viene qualificata come una proroga tecnica

Uno dei passaggi giuridicamente più significativi della pronuncia riguarda la qualificazione della prosecuzione delle concessioni fino al 2027 come proroga tecnica.

La sua funzione, secondo Palazzo Spada, non è quella di assicurare un ulteriore periodo di sfruttamento economico del bene pubblico agli attuali concessionari, ma quella di consentire una ordinata programmazione delle gare e garantire la continuità nella gestione delle aree durante il tempo realmente necessario per effettuare le nuove assegnazioni.

Questa interpretazione consente alla Settima Sezione di distinguere la disciplina introdotta nel 2024 dalle precedenti proroghe legislative che la giurisprudenza amministrativa aveva ritenuto incompatibili con il diritto europeo.

Una proroga tecnica può infatti essere considerata compatibile con i principi dell’Unione quando sia realmente funzionale allo svolgimento della gara e abbia una durata strettamente collegata al tempo necessario per portarla a conclusione.

Diversamente, una interpretazione secondo la quale ogni concessionario avrebbe comunque diritto a mantenere la concessione fino al 30 settembre 2027, anche qualora il Comune fosse già perfettamente nelle condizioni di effettuare la selezione, trasformerebbe nuovamente la disciplina in uno strumento dilatorio e finirebbe per riproporre gli stessi problemi di compatibilità europea che hanno caratterizzato le precedenti proroghe.

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Per beneficiare della proroga non basta restare fermi

C’è un passaggio della sentenza che merita particolare attenzione da parte delle amministrazioni comunali.

Il Consiglio di Stato richiama infatti la propria precedente giurisprudenza secondo cui, affinché le autorità amministrative possano beneficiare legittimamente della proroga tecnica senza violare o eludere il diritto europeo e la stessa legge n. 118 del 2022, devono avere già indetto la procedura selettiva oppure aver assunto concretamente le iniziative necessarie per indirla in tempi molto brevi, attraverso atti di indirizzo e l’immediato avvio dell’attività necessaria alla predisposizione dei bandi.

La proroga, quindi, non può diventare una copertura normativa dell’inerzia amministrativa.

Il suo presupposto logico è esattamente opposto.

La prosecuzione temporanea del rapporto esistente trova una giustificazione proprio perché nel frattempo l’amministrazione sta lavorando alla procedura che consentirà di sostituirlo.

Questo passaggio può avere conseguenze importanti anche nei territori nei quali, ancora oggi, non risultino concretamente avviate le attività preparatorie necessarie per le gare.

Una gara conclusa prima del settembre 2027 può far cessare anticipatamente la concessione

Altro punto fondamentale riguarda gli effetti della conclusione anticipata della procedura.

Se una amministrazione completa la gara prima del 30 settembre 2027 e individua il nuovo concessionario, il precedente gestore non può opporre la data del settembre 2027 per impedire l’avvio del nuovo rapporto.

Il Consiglio di Stato ritiene infatti che il termine massimo previsto dalla legge non possa essere utilizzato per paralizzare l’assegnazione della concessione già effettuata all’esito di una regolare procedura competitiva.

Il Comune potrà pertanto procedere all’assegnazione della nuova concessione prima di quella data e, contemporaneamente, adottare un provvedimento motivato di cessazione anticipata del rapporto precedentemente prorogato.

È probabilmente questa la conseguenza operativa più importante della sentenza per le imprese balneari.

La programmazione economica dell’attività non può più essere costruita sulla certezza matematica di poter disporre dell’area fino al settembre 2027.

Molto dipenderà, invece, dallo stato delle procedure nel singolo Comune.

Il vero calendario delle concessioni balneari diventa quindi quello delle singole gare comunali

Da questa impostazione deriva una conseguenza che gli operatori devono tenere bene presente.

Il futuro delle concessioni balneari non sarà necessariamente scandito da una unica data nazionale uguale per tutti.

Il 30 settembre 2027 rappresenta il limite estremo, ma ogni territorio potrebbe avere una propria tempistica in funzione della velocità con cui l’amministrazione predisporrà gli atti, pubblicherà il bando, valuterà le offerte e arriverà alla nuova assegnazione.

Potrebbero quindi verificarsi situazioni molto differenti tra Comuni anche confinanti.

In alcuni territori gli attuali concessionari potrebbero continuare l’attività per buona parte del periodo transitorio.

In altri, soprattutto dove le amministrazioni abbiano già predisposto la pianificazione e siano pronte ad avviare le gare, il cambiamento potrebbe arrivare molto prima.

Per le imprese diventa dunque indispensabile seguire non soltanto l’evoluzione della normativa nazionale, ma soprattutto gli atti concretamente adottati dal proprio Comune, verificando delibere, determine, atti di indirizzo, pianificazione demaniale, avvisi preliminari e bandi.

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La possibile estensione fino al 31 marzo 2028 resta un’ipotesi eccezionale

La legge contempla anche una possibilità ulteriore.

Qualora esistano ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura selettiva entro il 30 settembre 2027, l’autorità competente può differire il termine per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e comunque non oltre il 31 marzo 2028.

La norma indica come esempi la presenza di un contenzioso o difficoltà oggettive connesse all’espletamento della procedura.

Non si tratta, però, di una ulteriore proroga automatica.

È necessario uno specifico atto motivato dell’amministrazione e devono esistere ragioni concrete che rendano impossibile completare la selezione entro il termine ordinario.

Anche il 31 marzo 2028 rappresenta quindi un limite eccezionale collegato alle vicende della gara e non una nuova scadenza generalizzata per tutte le concessioni.

Il caso deciso dal Consiglio di Stato

La controversia trae origine da una decisione assunta dal Comune di Zoagli nel dicembre 2023, quando l’amministrazione aveva considerato scadute le concessioni demaniali marittime al 31 dicembre dello stesso anno e aveva deciso di avviare le procedure concorrenziali per procedere alle nuove assegnazioni.

Nel frattempo era stata consentita ai concessionari la prosecuzione temporanea dell’attività mediante titoli provvisori.

Due operatori avevano impugnato gli atti comunali sostenendo, tra le diverse argomentazioni, che la successiva normativa sulle concessioni avrebbe consentito la prosecuzione dei rapporti e contestando sia i criteri utilizzati per la gara sia la disciplina degli indennizzi.

Dopo la decisione sfavorevole del TAR Liguria, la vicenda è arrivata davanti al Consiglio di Stato.

Nel frattempo le procedure erano state completate.

Uno dei due operatori era risultato nuovamente aggiudicatario della concessione e aveva quindi perso interesse alla prosecuzione del giudizio, mentre l’altro concessionario, non risultato vincitore, aveva mantenuto interesse alla decisione.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello per la parte ancora rilevante e ha ritenuto legittimo l’operato dell’amministrazione.

Le vecchie proroghe e la scadenza del 31 dicembre 2023

La pronuncia torna anche sul tema delle precedenti proroghe legislative.

Richiamando le sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 17 e n. 18 del 2021 e la successiva giurisprudenza amministrativa ed europea, il Consiglio di Stato ribadisce che le concessioni turistico ricreative che avevano beneficiato delle pregresse proroghe legislative dovevano considerarsi cessate al 31 dicembre 2023, mentre la successiva disposizione che aveva spostato la scadenza al 31 dicembre 2024 era stata ritenuta dalla giurisprudenza amministrativa incompatibile con la direttiva Bolkestein e quindi da disapplicare.

La disciplina introdotta nel 2024 viene invece salvata attraverso una interpretazione diversa.

Non una proroga generalizzata in favore dei concessionari, ma una prosecuzione tecnica strettamente funzionale all’organizzazione e alla conclusione delle procedure competitive.

La differenza non è soltanto terminologica.

È precisamente questa qualificazione che consente di mantenere la norma entro i limiti indicati dal diritto europeo.

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Concessioni balneari e indennizzi, il Consiglio di Stato frena sugli automatismi

La sentenza affronta anche uno dei temi oggi più delicati per gli operatori balneari, quello dell’indennizzo dovuto al concessionario uscente.

Sul punto Palazzo Spada assume una posizione particolarmente rigorosa e afferma che gli indennizzi devono essere considerati eventuali e non possono derivare da automatismi, forfettizzazioni o generalizzazioni.

Il riconoscimento economico in favore del concessionario uscente deve essere collegato alla concreta esistenza di investimenti che, al momento della cessazione del rapporto, non risultino ancora ammortizzati.

Ed è proprio il concessionario uscente a dover dimostrare l’esistenza e la consistenza di tali investimenti.

Questo principio assume una rilevanza pratica enorme.

La posizione economica del concessionario non può essere tutelata soltanto sostenendo di avere investito negli anni nello stabilimento.

Occorrerà essere in grado di documentare gli investimenti, la data nella quale sono stati effettuati, il relativo costo, il processo di ammortamento e la quota che residua alla cessazione della concessione.

La prova degli investimenti diventa quindi decisiva

La sentenza n. 6539/2026 contiene sotto questo profilo una indicazione che ogni concessionario dovrebbe considerare immediatamente.

Nel caso sottoposto al Consiglio di Stato, l’operatore non aveva fornito neppure un principio di prova relativo agli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati e proprio questa mancanza ha contribuito al rigetto della contestazione.

In vista delle future procedure di gara, la predisposizione di un vero e proprio dossier economico, patrimoniale e tecnico della concessione diventa quindi fondamentale.

Non si tratta soltanto di conservare fatture e documenti contabili, ma di costruire una ricostruzione organica degli investimenti realizzati nel corso del rapporto, distinguendo ciò che è già stato integralmente ammortizzato da ciò che conserva ancora un valore economico al momento del subentro.

La questione dovrà naturalmente essere valutata anche alla luce della disciplina applicabile alla singola procedura, perché la stessa sentenza ricorda come il decreto legge n. 131 del 2024 abbia introdotto, per le procedure soggette al nuovo regime, una disciplina specifica che considera gli investimenti non ancora ammortizzati e l’equa remunerazione degli investimenti effettuati nell’ultimo quinquennio.

La mancanza del decreto sugli indennizzi non blocca le gare

Altro chiarimento particolarmente importante riguarda il rapporto tra gare e disciplina attuativa dell’indennizzo.

Il Consiglio di Stato afferma che la mancata emanazione del decreto ministeriale destinato a stabilire i criteri per il calcolo dell’indennizzo non può essere utilizzata come motivo per paralizzare l’avvio delle procedure competitive.

Secondo Palazzo Spada, se la mancanza del decreto non impedisce lo svolgimento della gara, a maggior ragione non può avere un effetto paralizzante la mancata previsione negli atti della singola procedura di una specifica clausola sugli indennizzi.

Anche questo principio spinge chiaramente nella direzione dell’accelerazione delle gare e rende molto difficile sostenere che i Comuni debbano attendere il completamento di ogni elemento regolamentare prima di procedere.

Resta naturalmente necessario distinguere con attenzione le procedure deliberate anteriormente all’entrata in vigore del decreto legge n. 131 del 2024 da quelle avviate successivamente, perché la stessa sentenza ricorda espressamente che le nuove regole introdotte dall’articolo 4 della legge n. 118 del 2022 non hanno applicazione retroattiva.

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Le opere non amovibili e l’articolo 49 del Codice della navigazione

La decisione affronta anche la questione delle opere di difficile rimozione realizzate sull’area demaniale.

Il Consiglio di Stato richiama la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea dell’11 luglio 2024 nella causa C-598/22 e ribadisce la compatibilità con il diritto europeo dell’articolo 49 del Codice della navigazione, secondo il quale, in assenza di una diversa previsione contenuta nel titolo concessorio, alla cessazione della concessione le opere non amovibili possono essere acquisite gratuitamente dallo Stato.

Il tema deve però essere distinto da quello degli investimenti non ammortizzati.

La disciplina della devoluzione delle opere al patrimonio pubblico non impedisce infatti, secondo la giurisprudenza richiamata dallo stesso Consiglio di Stato, che nell’ambito delle future procedure possa essere valutata la concreta possibilità di riconoscere al concessionario uscente una remunerazione per investimenti effettivamente non ammortizzati, quando ricorrano i relativi presupposti.

Anche sotto questo profilo non esistono quindi soluzioni automatiche e ogni concessione richiederà una analisi specifica della natura delle opere, del titolo concessorio, degli investimenti compiuti e del loro effettivo ammortamento.

Cosa cambia concretamente per i concessionari balneari

La sentenza n. 6539/2026 rende ancora più evidente come la fase che conduce alle gare non possa essere affrontata aspettando semplicemente il 2027.

Il concessionario deve conoscere lo stato della pianificazione del proprio Comune, verificare se siano stati adottati atti di indirizzo o provvedimenti preparatori, ricostruire puntualmente il proprio titolo concessorio, analizzare le opere presenti sul demanio, predisporre una documentazione completa degli investimenti e valutare con largo anticipo le condizioni per partecipare alla futura selezione.

La data del 30 settembre 2027 non può più essere considerata una garanzia temporale assoluta.

Il vero elemento da monitorare è la procedura amministrativa.

Più rapidamente il Comune procederà, più rapidamente potrà cambiare il concessionario.

Ed è per questa ragione che il prossimo passaggio decisivo per il settore balneare italiano non sarà rappresentato soltanto da nuove norme nazionali, ma dalle centinaia di procedure che le singole amministrazioni locali saranno chiamate a predisporre.

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Una sentenza che accelera definitivamente il percorso verso le gare

Il messaggio che emerge dalla decisione è complessivamente molto chiaro.

Il legislatore ha indicato un termine massimo entro il quale completare la transizione al sistema delle gare, ma quel termine non può essere trasformato in uno strumento per rinviare ulteriormente l’applicazione dei principi concorrenziali.

La pubblica amministrazione deve procedere.

La prosecuzione delle concessioni esistenti è funzionale alla transizione e non costituisce un autonomo diritto a mantenere il bene fino all’ultimo giorno previsto dalla legge.

Gli indennizzi, a loro volta, richiedono una prova concreta degli investimenti e non possono essere considerati una conseguenza inevitabile della semplice perdita della concessione.

Per gli operatori questo significa che il 2027 è molto più vicino di quanto possa apparire e, soprattutto, che in numerosi Comuni la vera scadenza potrebbe arrivare prima.

La fase delle proroghe legislative sta progressivamente lasciando spazio alla fase delle procedure amministrative, delle perizie, della documentazione degli investimenti, dei bandi e della competizione per la nuova assegnazione delle aree demaniali.

Chi arriverà a quel momento senza avere ricostruito correttamente la propria posizione potrebbe scoprire troppo tardi che la data decisiva non era il 30 settembre 2027, ma il giorno in cui il proprio Comune ha deciso concretamente di mettere a gara la concessione.

FAQ sulle concessioni balneari dopo la sentenza n. 6539/2026

Le concessioni balneari sono automaticamente valide fino al 30 settembre 2027

No. Secondo il Consiglio di Stato il 30 settembre 2027 rappresenta il limite massimo della fase transitoria e non attribuisce al concessionario un diritto assoluto a mantenere la concessione fino a quella data. Se il Comune completa prima la procedura di gara, il nuovo rapporto concessorio può iniziare anche anteriormente.

Il Comune può far cessare una concessione prima del 30 settembre 2027

Sì. La sentenza afferma che, una volta completata la procedura di gara e individuato il nuovo concessionario, l’amministrazione può procedere alla nuova assegnazione e disporre con un provvedimento adeguatamente motivato la cessazione anticipata del rapporto prorogato.

Entro quando i Comuni devono avviare le gare per le concessioni balneari

La disciplina prevede che la procedura venga avviata almeno sei mesi prima della scadenza del titolo e stabilisce, nella fase di prima applicazione, il termine massimo del 30 giugno 2027. Il Consiglio di Stato precisa però che i Comuni devono procedere senza indugio e che l’utilizzo dei termini massimi dovrebbe rappresentare l’eccezione.

È possibile arrivare fino al 31 marzo 2028

Sì, ma soltanto in presenza di ragioni oggettive che impediscano di concludere la procedura entro il 30 settembre 2027, come un contenzioso o effettive difficoltà connesse allo svolgimento della gara. Occorre uno specifico provvedimento motivato e il differimento deve essere limitato al tempo strettamente necessario.

Il concessionario uscente ha sempre diritto a un indennizzo

No. Il Consiglio di Stato esclude un diritto automatico e generalizzato all’indennizzo e sottolinea la necessità di dimostrare concretamente l’esistenza degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati. La disciplina specificamente applicabile deve poi essere verificata in relazione alla data di avvio della procedura e alle norme vigenti in quel momento.

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Chi deve dimostrare gli investimenti non ancora ammortizzati

L’onere della prova grava sul concessionario uscente. È quindi fondamentale poter documentare il costo dell’investimento, il momento nel quale è stato sostenuto, il relativo ammortamento e la quota eventualmente ancora residua alla cessazione della concessione.

La mancanza del decreto ministeriale sugli indennizzi impedisce ai Comuni di bandire le gare

No. La sentenza afferma espressamente che la mancanza del decreto ministeriale relativo ai criteri di calcolo dell’indennizzo non può paralizzare l’avvio delle procedure competitive.

Le opere non amovibili devono essere indennizzate

Non necessariamente. Il Consiglio di Stato richiama la disciplina dell’articolo 49 del Codice della navigazione e la giurisprudenza della Corte di Giustizia secondo cui, salvo una diversa previsione contenuta nel titolo concessorio, le opere non facilmente amovibili possono essere acquisite gratuitamente dallo Stato alla cessazione della concessione. Resta distinta la possibile valutazione degli investimenti effettivamente non ammortizzati quando ne ricorrano i presupposti.

Cosa dovrebbe fare oggi un concessionario balneare

La priorità dovrebbe essere verificare lo stato delle procedure nel proprio Comune, ricostruire integralmente il titolo concessorio e le eventuali successive proroghe, censire le opere presenti sull’area, raccogliere la documentazione relativa agli investimenti realizzati e predisporre con anticipo la strategia per la futura procedura di gara, perché la sentenza chiarisce che il passaggio al nuovo concessionario potrebbe avvenire molto prima del 30 settembre 2027.

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