Aste Balneari
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Consulenza per aziende e per P.A.
COMPETENZE MULTIDISCIPLINARI
Supportiamo imprenditori ed professionisti nella preparazione delle candidature per le concessioni demaniali per gli stabilimenti balneari che andranno presto all’asta con gare pubbliche
QUADRO GENERALE
20.000 concessioni in 8.000 km di coste
Cosa accadrà
L’Italia, dopo anni di proroghe e tentennamenti dovrà “aprire le porte” a un sistema di gestione delle concessioni fondato su un principio di concorrenza, di libertà e di pari opportunità. Saranno infatti bandite gare pubbliche di “respiro” europeo. 20.000 concessioni in 8.000 km di coste, questi sono i numeri di una rivoluzione epocale che interesserà il nostro paese a cavallo tra il 2023 e il 2024.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza 18/2021 del 9 novembre scorso, ha recentemente “demolito” la validità delle concessioni demaniali balneari, sancendo che l’estensione delle stesse concessioni al 2033 è illegittima e che lo Stato deve riassegnare i titoli entro due anni (2023), tramite evidenza pubblica. Il Consiglio di Stato ha confutato tutte le tesi sostenute dagli attuali gestori, evidenziando come le concessioni demaniali balneari debbano essere riassegnate entro massimo due anni tramite gare pubbliche, poiché l’estensione al 2033 sarebbe contraria al diritto europeo, in quanto proroga automatica e generalizzata.
I termini
Le concessioni demaniali balneari di spiagge, laghi e fiumi per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive terminano il 31 dicembre 2023. Diktat deciso anche da due sentenza del Consiglio di Stato. Ciò significa che il 1° gennaio 2024 i territori demaniali torneranno in mano allo Stato, che dovrà bandire gare pubbliche, imparziali e trasparenti per riaffidare la gestione dei tratti di spiaggia, fiumi e laghi secondo logica di libera concorrenza.
Lotti e Concessioni
Dovrà essere fatta una mappatura di tutte le aree demaniali, garantendo comunque un giusto equilibrio tra aree pubbliche e private. I lotti di spiaggia, nell’ambito delle nuove concessioni balneari, potranno comunque essere frazionati per fare in modo che venga favorito “l’accesso delle microimprese e delle piccole imprese”, ma anche quello degli “enti del terzo settore”. Si pensi ad esempio ad associazioni di volontari e religiose. Potrà essere fissato un numero massimo di concessioni di cui un operatore può essere titolare, in via diretta o indiretta.
Canoni e tariffe applicate
I nuovi canoni dovranno tenere conto «del pregio naturale e dell’effettiva redditività delle aree demaniali da affidare in concessione, nonché dell’utilizzo di tali aree per attività sportive, ricreative, sociali e legate alle tradizioni locali, svolte in forma singola o associata senza scopo di lucro, o per finalità di interesse pubblico». Inoltre, una quota del canone riscosso dovrà essere utilizzato per la difesa delle coste e delle sponde e per il miglioramento della fruibilità delle aree libere. In fase di assegnazione gara dovrà essere tenuta in debito conto la “qualità e le condizioni del servizio offerto agli utenti” e le tariffe applicate: dovrà quindi esserci un adeguato rapporto tra tariffe proposte e qualità del servizio.
Le gare e l’esperienza pregressa
Essendo gare libere, dovrà essere garantito l’accesso ai bandi ai nuovi operatori, valorizzando comunque l’esperienza tecnica e professionale già acquisite anche dagli attuali operatori che gestiscono i lidi. I concetti di “servizio analogo” e di “fornitura analoga” vanno intesi non come servizi identici ma come mera similitudine tra le prestazioni richieste, tenendo conto che l’interesse pubblico sottostante non è certamente la creazione di una riserva a favore degli imprenditori già presenti sul mercato ma, al contrario, l’apertura del mercato attraverso l’ammissione alle gare di tutti i concorrenti per i quali si possa raggiungere un giudizio complessivo di affidabilità. Non saranno validi eventuali requisiti restrittivi inseriti nelle gare se non ammetteranno comunque che potranno partecipare soggetti diversi da coloro che hanno già avuto in gestione lo stesso servizio; diversamente si inciderebbe profondamente sul legittimo spazio concorrenziale degli operatori economici che svolgono attività analoghe anche se non identiche. Il servizio oggetto di affidamento non potrà avere caratteristiche organizzative ed esecutive così peculiari e complesse da rendere automaticamente inaffidabili gli operatori economici che non abbiano mai gestito servizi balneari e quindi tali da giustificare l’eventuale scelta dell’Amministrazione concedente di limitare la platea dei potenziali concorrenti ai soli soggetti già titolari di medesime concessioni o comunque esercenti i medesimi servizi oggetto di affidamento. (Parere ANAC Precontenzioso n. 347 del 20.7.2022 – Link).
Verrà tutelato chi, nei cinque anni precedenti la gara, ha usato la concessione come prevalente fonte di reddito per sé e la sua famiglia. I concessionari uscenti riceveranno un indennizzo, a carico del subentrante, per il mancato ammortamento degli investimenti fatti e alla perdita dell’avviamento. Resta da capire come tutto questo verrà concretizzato nei decreti da attuare.
Lo studio Legale Di Giacinto, offre consulenza legale e amministrativa in materia di concessioni balneari (aree demaniali) con particolare riferimento alle aste e alle gare che saranno attivate e bandite nei prossimi mesi. La consulenza viene prestata sia in favore dei privati (ditte, associazioni, cooperative ecc…) e sia in favore delle pubbliche amministrazioni concedenti.
Quadro normativo storico
La disciplina delle concessioni “balneari” è stata formulata, per la prima volta, con il Codice della navigazione (R.D. 327/1942). L’art. 36, infatti, disciplina la possibilità, per le amministrazioni, di concedere l’occupazione e l’utilizzo di beni demaniali per un periodo di tempo fisso e predeterminato. Il successivo art. 37, comma 3, nella sua originaria formulazione, prevedeva poi la possibilità di riconoscere al concessionario uscente una sorta di diritto di prelazione, c.d. “diritto di insistenza”, censurato dalla Commissione UE che nel 2009 con una procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano; la Commissione UE, infatti, ha ritenuto che la norma sul diritto di insistenza fosse incompatibile con la normativa sovranazionale e, più nello specifico, con l’allora vigente art. 43 del Trattato CE. Per uniformarsi alla normativa europea, il legislatore italiano ha emanato il d.l. 194/2009 con cui ha abrogato la norma sul diritto di insistenza. Con il medesimo testo normativo però, vi è stata la proroga delle concessioni “balneari” già esistenti (art. 1, comma 18, del d.l. 194/2009) nonostante fosse ormai vigente la direttiva Bolkestein. Il legislatore italiano scelse di prorogare le concessioni “balneari” già vigenti suino al 31 dicembre 2020.
La sentenza “Promoimpresa”
La sentenza della Corte di giustizia, Sez. V, 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C- 67/15, nota come “Promoimpresa”, stigmatizzando il comportamento del legislatore italiano, dedito, ad una reiterata serie di proroghe generalizzate delle concessioni in essere, ha censurato il meccanismo di proroga automatica in quanto incompatibile con l’art. 12 della direttiva Bolkestein e, nei limiti in cui le concessioni presentino un interesse transfrontaliero certo, con l’art. 49 TFUE.
Ciononostante, il legislatore ha ulteriormente differito il termine da ultimo indicato – 31 dicembre 2020 – prorogando la vigenza delle concessioni già rilasciate al 31 dicembre 2033. Per questo, la Commissione UE ha avviato, nel corso del 2020, una nuova procedura di infrazione nei confronti dello Stato Italiano.
Il Consiglio di Stato
Le decisioni dell’Adunanza Plenaria (le c.d sentenze gemelle n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021) comportano, quale conseguenza, che alla scadenza del termine in esse indicato (31 dicembre 2023) troverà applicazione quanto previsto dall’art. 49 cod. nav., a mente del quale “Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedervi d’ufficio a termini dell’articolo 54”.
L’intervento del Consiglio di Stato si è comunque reso necessario a fronte di un atteggiamento troppo attendista del legislatore. L’Adunanza Plenaria ha inoltre precisato che se l’atto di proroga è stato già adottato, la Pubblica amministrazione non deve annullarlo d’ufficio, ma deve considerare quell’atto di proroga tamquam non esset, come se non fosse mai esistito. Il Consiglio di Stato, consapevole dell’impatto economico e sociale della propria decisione, ha, infatti, fissato il termine ultimo di validità delle concessioni vigenti al 31 dicembre 2023.
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