Concessioni demaniali marittime 2026: l’AGCM “boccia” le proroghe e chiede gare vere – Segnalazione 2026 a Conferenza Stato-Regioni e ANCI.

Questo articolo nasce dalla lettura integrale della Segnalazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), adottata in adunanza il 3 febbraio 2026 (SCARICALA QUI) e dedicata alle criticità concorrenziali nelle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per attività turistico-ricreative e sportive. È un documento tecnico, ma con ricadute pratiche immediate per Comuni, Regioni, operatori balneari, nuovi entranti e utenti.

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1) Che cos’è questa “Segnalazione” e perché conta davvero

Non è una sentenza, né un “parere” qualsiasi. È un atto formale con cui l’AGCM, usando i poteri di cui agli artt. 21 e 22 della legge n. 287/1990, mette nero su bianco criticità e indicazioni su come l’azione amministrativa e le scelte normative dovrebbero orientarsi per rispettare concorrenza e diritto UE. In altre parole: non “annulla” provvedimenti, ma alza un faro su scelte che l’Autorità ritiene distorsive, e lo fa con argomentazioni già allineate a un robusto filone giurisprudenziale richiamato nel testo.

La Segnalazione è Rif. n. S4692B ed è indirizzata a due snodi istituzionali strategici: la Conferenza Stato-Regioni e ANCI.

2) Il contesto: perché siamo ancora qui a parlare di proroghe

L’AGCM ricostruisce il “film” recente in modo molto netto.

Ricorda anzitutto una propria precedente segnalazione, trasmessa il 12 agosto 2024, con cui aveva già contestato l’illegittimità di proroghe al 31 dicembre 2024 e aveva sottolineato la necessità di procedure competitive “vere”, in un mercato con risorse scarse e concessioni storicamente lunghe, chiedendo procedure da concludersi entro il 31 dicembre 2024.

Poi arriva lo snodo legislativo: con d.l. 16 settembre 2024 n. 131, convertito con modificazioni dalla l. 14 novembre 2024 n. 166, il legislatore interviene modificando la l. 5 agosto 2022 n. 118. In sintesi, la norma (come riportata dall’AGCM) estende l’efficacia delle concessioni in essere fino al 30 settembre 2027 e, in presenza di ragioni oggettive, fino al 31 marzo 2028, e disciplina requisiti, criteri e modalità delle procedure di affidamento.

Qui si innesta il cuore della Segnalazione 2026: l’AGCM sostiene che, nella prassi, molte amministrazioni hanno usato il nuovo quadro come giustificazione per rinviare, senza cronoprogrammi seri e senza chiusure temporali reali delle procedure, producendo di fatto un’ulteriore “rendita di posizione” in favore degli attuali concessionari.

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3) Il punto più “tagliente”: proroghe illegittime e dovere di disapplicazione

L’Autorità non gira intorno al concetto: secondo la Segnalazione, i provvedimenti di proroga fondati sul novellato art. 3 l. 118/2022 sono in contrasto con il diritto UE, in particolare con art. 49 TFUE (libertà di stabilimento) e art. 12 della Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Servizi), e quindi le amministrazioni concedenti avrebbero dovuto disapplicare la norma interna incompatibile e procedere con gare rispettose di equità, trasparenza e non discriminazione.

La Segnalazione, per rendere il messaggio “operativo”, richiama anche un passaggio essenziale: non basta dire “faremo le gare”, se poi si rinvia tutto al 2027 senza tempi certi e senza atti immediatamente idonei a far partire le procedure. L’AGCM segnala che spesso le delibere comunali si limitano a indirizzi generici, demandando a futuri adempimenti (piani demaniali, criteri, sub-criteri), ma senza tempi; e questo, secondo l’Autorità, non è compatibile con la logica della concorrenza e con l’obbligo di apertura del mercato.

In questo quadro, l’AGCM richiama giurisprudenza amministrativa che definisce tali proroghe come ulteriori proroghe illegittime e disapplicabili per contrasto con l’art. 12 della Direttiva Servizi (sono citate pronunce, tra cui TAR Liguria).

La “proroga tecnica” non è una formula magica

Altro passaggio pratico: l’AGCM chiarisce che, nei casi esaminati, non si poteva parlare di “proroga tecnica”, perché mancava l’elemento decisivo: una procedura selettiva già avviata o avviabile immediatamente “in tempi brevissimi”. Se il Comune non ha davvero messo in moto la gara, la proroga non è “tecnica”: è, sostanzialmente, una proroga generalizzata.

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4) Come devono essere fatte le gare secondo l’AGCM (e cosa invece non va)

Qui il documento diventa particolarmente utile per le Pubbliche Amministrazioni, perché non si limita a dire “fate le gare”, ma entra nelle criticità tipiche.

Il modello procedimentale: basta con l’impostazione “su istanza di parte” in stile Codice della Navigazione

L’AGCM evidenzia le criticità di procedure impostate sulla domanda del concessionario uscente, con pubblicità locale “rende noto” e senza criteri predefiniti dall’amministrazione. Richiama, in modo significativo, l’idea (espressa in giurisprudenza) che l’“arcaico e informale” modello dell’art. 37 cod. nav. non sia più adeguato alle esigenze attuali di trasparenza e concorrenza, e che serva una selezione con criteri imparziali, trasparenti e proporzionati fissati prima.

Tradotto per un Comune: la gara non può essere una formalità “a valle” della richiesta del gestore uscente. Deve essere un procedimento effettivamente competitivo, con pubblicità adeguata e regole chiare “ex ante”.

I criteri: attenzione alle clausole “taglia-fuori” per i nuovi entranti

L’Autorità segnala un rischio classico: criteri che premiano l’esperienza “solo” maturata dentro concessioni analoghe, senza consentire che competenze equivalenti siano state maturate in attività extra-concessione. Questo, secondo l’AGCM, può essere ingiustificatamente restrittivo e creare una preferenza implicita per chi è già dentro il mercato.

Segnala anche criticità quando si attribuisce peso eccessivo alla pregressa esperienza o quando si inseriscono elementi come il fatto che, negli ultimi cinque anni, la concessione sia stata fonte prevalente di reddito per il nucleo familiare. Sono dettagli che, nella pratica dei bandi, possono diventare “porte girevoli”: formalmente neutrali, ma sostanzialmente pro-incumbent.

La durata: deve stare in piedi sul piano economico, ma senza svuotare la concorrenza

L’AGCM non nega che l’amministrazione possa chiedere investimenti anche importanti, per riqualificazione e sostenibilità. Ma ribadisce che la durata non deve eccedere il tempo ragionevolmente necessario a recuperare investimenti autorizzati e remunerazione equa del capitale. Se la durata diventa “troppo lunga”, la gara diventa un evento raro e il mercato si chiude di fatto per anni.

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5) Il nodo più esplosivo: l’indennizzo al concessionario uscente

Qui l’AGCM costruisce una posizione che interessa sia i Comuni (che scrivono i bandi) sia gli operatori (uscenti e potenziali subentranti).

Secondo l’Autorità, un indennizzo può avere senso solo in un perimetro rigoroso: tutela dell’affidamento legittimo (se davvero sussiste) e, soprattutto, riconoscimento limitato a investimenti effettuati e non ancora ammortizzati, per i quali non è possibile una vendita su un mercato secondario. Inoltre, la Segnalazione sottolinea l’importanza di perizie con parametri attuali, certi e trasparenti e della pubblicazione in tempo utile, così che tutti i partecipanti possano incorporare quell’informazione nelle offerte.

L’AGCM esprime invece forti perplessità sul meccanismo introdotto dall’art. 4, comma 9, l. 118/2022, così come spesso richiamato nelle delibere comunali: la norma viene letta come un “diritto” generalizzato all’indennizzo a carico del subentrante, includendo componenti che possono diventare una barriera all’ingresso e incentivare comportamenti opportunistici, anche perché guarda a un arco temporale ampio (ultimi cinque anni) e non aggancia il ristoro all’effettivo non ammortamento e alla non rivendibilità.

La Segnalazione richiama, a supporto, il parere del Consiglio di Stato del 22 luglio 2025, n. 750, che evidenzia come non esista un automatismo generalizzato all’indennizzo e che occorra una verifica concreta dei presupposti; e richiama anche una posizione della Commissione europea (lettera 7 luglio 2025) secondo cui l’indennizzo crea fin dall’inizio una disparità di trattamento, perché l’onere grava solo sui nuovi entranti, mettendoli in svantaggio competitivo.

Per chi scrive bandi, questo è il punto operativo: se l’indennizzo è costruito male, non è un dettaglio “contabile”. Diventa un ostacolo alla partecipazione, quindi un problema di concorrenza, quindi un possibile punto di fragilità del bando e dell’intera procedura.

6) Offerta economica e canoni: no “gara a colpi di indennizzo”, sì a un canone che rifletta il valore reale

L’AGCM segnala una criticità specifica: la possibilità che la “maggiorazione” dell’importo indicato nel bando come valore dell’indennizzo diventi criterio economico di gara. Per l’Autorità è un esito contrario a concorrenza e non discriminazione, perché finisce per avvantaggiare il concessionario uscente.

Diversamente, la Segnalazione considera che una reale variabile competitiva potrebbe essere la maggiorazione del canone base annuo, purché il canone rifletta il reale valore economico e turistico del bene e purché la PA, in qualità di concedente, disegni regole che tengano insieme concorrenza, trasparenza e fruibilità per gli utenti (contenimento prezzi e accessibilità).

Qui il tema “utenti” entra in modo diretto: l’AGCM non parla solo di imprese, ma implicitamente di qualità del servizio, prezzi, accesso e utilità collettiva. È concorrenza “con impatto sociale”.

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7) Tempistiche: il messaggio alle amministrazioni è “basta rinvii”

L’AGCM sollecita espressamente gli enti concedenti a procedere senza ulteriore ritardo all’avvio di procedure competitive finalizzate ai nuovi affidamenti delle concessioni venute a scadenza. È un passaggio che, in prospettiva, può diventare un criterio di valutazione anche per la tenuta difensiva degli atti comunali: se un ente resta fermo, aumenta l’esposizione al contenzioso e agli interventi esterni.

8) Project financing e concessioni demaniali: attenzione, terreno minato

Una parte della Segnalazione è dedicata a un fenomeno che sta comparendo in alcune realtà: l’uso della finanza di progetto (project financing) ex art. 193 d.lgs. 36/2023 come veicolo per arrivare all’affidamento collegato allo sfruttamento della concessione demaniale.

L’AGCM evidenzia, anzitutto, dubbi sulla possibilità stessa di usare questo strumento per concessioni demaniali marittime e, soprattutto, mette a fuoco il punto che altera la concorrenza: il diritto di prelazione del promotore. Il provvedimento richiama un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato alla Corte di Giustizia proprio sulla compatibilità della prelazione con libertà UE e principi di parità di trattamento, e sottolinea come la prelazione possa sovvertire l’esito della gara.

Inoltre, l’AGCM richiama l’esistenza di una procedura di infrazione (citata nel testo) in cui la Commissione europea contesta, tra l’altro, che la finanza di progetto, nel suo complesso, possa diventare strumento di elusione del quadro UE dei contratti pubblici, e in particolare che l’obbligo di prevedere la prelazione violi parità e non discriminazione.

Ma anche ammettendo, in astratto, che l’ente voglia impostare un partenariato pubblico-privato che includa la concessione come elemento di equilibrio economico, l’AGCM chiede un livello elevato di motivazione e istruttoria: interesse pubblico concreto, presupposti di legge, trasparenza informativa, e provvedimento espresso e motivato, richiamando il quadro generale della l. 241/1990 e anche un intervento ANAC sulla necessità di pubblicazione dei provvedimenti finali di fattibilità.

In sostanza: project financing non è “scorciatoia elegante”.

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9) A chi parla l’AGCM (davvero) e perché ha scritto proprio a Conferenza Stato-Regioni e ANCI

Il fatto che la Segnalazione sia inviata a Conferenza Stato-Regioni e ANCI non è cerimoniale. Significa che l’AGCM sta dicendo: “questa non è una patologia di un singolo Comune; è un problema strutturale di prassi e interpretazioni”.

Il destinatario “politico-istituzionale” serve a far circolare orientamenti che poi arrivano ai Comuni come linee guida, modelli, schemi di bando, indirizzi applicativi. È un tipico meccanismo di regolazione indiretta: non comando-controllo, ma “standardizzazione” della legalità concorrenziale.

10) Cosa dovrebbe fare un Comune, oggi, per stare in asse con questa Segnalazione

Qui mi prendo una responsabilità da avvocato “pratico”: la Segnalazione, letta bene, suggerisce un percorso amministrativo che non può essere fatto con slogan.

Un ente concedente, per ridurre il rischio, dovrebbe uscire dalla logica del rinvio generalizzato e passare alla logica del procedimento con tempi. Significa impostare un cronoprogramma serio e dimostrabile, adottare atti che non siano meri “indirizzi”, ma che determinino davvero oggetto, durata, canoni, requisiti e criteri; assicurare pubblicità idonea a una platea ampia e non solo locale; costruire criteri che non “bloccano” l’ingresso; e, soprattutto, evitare automatismi sull’indennizzo, trattandolo per quello che l’AGCM ritiene compatibile con la concorrenza: uno strumento limitato e trasparente, non un macigno che scoraggia i partecipanti. Tutti questi elementi sono coerenti con le criticità e le raccomandazioni richiamate nel documento.

Se poi l’ente sta valutando formule “creative” come project financing con prelazione, la Segnalazione impone un livello di motivazione e istruttoria decisamente superiore alla media: interesse pubblico specifico, comparazione con soluzioni meno restrittive della concorrenza, gestione trasparente delle informazioni tecniche, e atti finali motivati e pubblicati.

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11) Cosa cambia per gli operatori e per i cittadini

Per gli operatori uscenti, il documento non dice “fine della storia”: dice piuttosto “fine degli automatismi”. Il perimetro dell’eventuale indennizzo, la durata, i criteri, la stessa legittimità del mantenimento in continuità fino al 2027/2028, vengono letti dall’AGCM in modo fortemente condizionato al rispetto del diritto UE e alla reale attivazione delle procedure.

Per i nuovi entranti, la Segnalazione è, di fatto, un assist: chi vuole entrare nel mercato trova nell’atto una mappa delle clausole e delle prassi che possono essere contestate perché anti-competitive (esperienza “chiusa”, indennizzi gonfiati, criteri familiari-reddituali, prelazioni).

Per i cittadini e gli utenti, la partita non è astratta: quando la concorrenza è bloccata, spesso i canoni non riflettono il valore reale del bene pubblico, i servizi si cristallizzano, e la PA perde strumenti per orientare prezzi, accessibilità e qualità. L’AGCM, infatti, lega la valorizzazione economica alla necessità di tutelare fruibilità e contenimento prezzi, cioè a un equilibrio tra mercato e interesse pubblico.

12) Dove si arriva: la conclusione dell’AGCM e il “warning” finale

La Segnalazione chiude ribadendo l’importanza di assegnazioni competitive, evitando ulteriori proroghe e rinnovi automatici, e chiarisce che sarà pubblicata sul Bollettino dell’Autorità.

Questo significa che l’atto non è destinato a restare in un cassetto: entra nella circolazione pubblica e diventa materiale da cui discendono orientamenti, pareri motivati, contenziosi e, spesso, la riscrittura concreta dei bandi.

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Una proroga al 30 settembre 2027 è automaticamente valida?
Nel documento l’AGCM segnala che molte proroghe adottate dalle amministrazioni, pur richiamando la normativa nazionale, sono ritenute in contrasto con il diritto UE e quindi, secondo l’Autorità, disapplicabili, soprattutto quando non sono accompagnate da una reale e tempestiva attivazione di procedure selettive competitive.

Che differenza c’è tra proroga “normale” e proroga “tecnica”?
La Segnalazione richiama l’idea che la proroga tecnica può avere senso solo se la gara è già stata avviata o sta per essere avviata immediatamente; se manca la procedura selettiva, la proroga non è “tecnica” ma diventa un rinvio generalizzato.

L’indennizzo al concessionario uscente è sempre dovuto?
Secondo l’AGCM no: l’indennizzo dovrebbe essere circoscritto a casi specifici (legittimo affidamento, investimenti non ammortizzati e non rivendibili) e non costruito come diritto generalizzato automatico a carico del subentrante, perché così diventa barriera all’ingresso.

Un Comune può “fare gara” chiedendo ai concorrenti di offrire più indennizzo all’uscente?
L’AGCM evidenzia criticità concorrenziali quando la maggiorazione dell’indennizzo viene trattata come criterio economico, perché produce vantaggi indebiti per il concessionario uscente e distorce la competizione.

Il project financing è una soluzione praticabile per le concessioni demaniali?
La Segnalazione evidenzia dubbi e, soprattutto, criticità connesse al diritto di prelazione del promotore, oltre a richiedere un impianto motivazionale e istruttorio molto robusto; richiama anche rilievi UE e una procedura d’infrazione che vede la finanza di progetto come possibile strumento di elusione.

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