Concessioni balneari, cosa dice davvero il Consiglio di Stato n. 1324/2026: proroghe, opere demaniali, canoni e indennizzi

Nel caos normativo e giurisprudenziale che da anni circonda le concessioni balneari, la sentenza del Consiglio di Stato n. 1324 del 19 febbraio 2026 merita attenzione vera, non da titolo urlato. Non perché cancelli di colpo la stagione delle gare pubbliche, e neppure perché regali ai concessionari una sorta di immunità patrimoniale sul demanio, ma perché mette a fuoco un punto tecnico che pesa moltissimo: la differenza tra proroga ex lege e rinnovo della concessione. Ed è proprio su questa distinzione, apparentemente da iniziati ma in realtà decisiva, che si giocano il destino delle opere non amovibili, il calcolo dei canoni e, in prospettiva, il tema degli indennizzi e degli investimenti non ammortizzati.

La vicenda nasce dal contenzioso tra Roma Capitale e la società La Bo**** s.r.l., titolare di uno stabilimento balneare a Ostia. L’amministrazione capitolina aveva richiesto, per l’annualità 2020, oltre 42 mila euro tra canone demaniale e indennizzo, assumendo che alcune opere presenti sull’area fossero ormai divenute pertinenze demaniali acquisite allo Stato e che, proprio per tale ragione, una parte del canone dovesse essere rideterminata secondo criteri più onerosi, compresi i valori OMI. Il TAR Lazio aveva annullato la pretesa; da lì l’appello al Consiglio di Stato.

Il cuore del ragionamento di Roma Capitale era questo: una volta scaduto il titolo concessorio, si sarebbe verificata la devoluzione automatica allo Stato delle opere non amovibili ai sensi dell’art. 49 del Codice della navigazione, con conseguente possibilità di trattarle come beni ormai entrati nel demanio e, dunque, di pretendere un canone più alto. L’art. 49, del resto, stabilisce — salvo diversa previsione nell’atto di concessione — che quando la concessione cessa, le opere non amovibili costruite sulla zona demaniale restano acquisite allo Stato senza compenso o rimborso. La norma, inoltre, è stata ritenuta compatibile con l’art. 49 TFUE dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa C-598/22.

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Il punto, però, è che la sentenza n. 1324/2026 afferma che se la concessione è stata semplicemente prorogata per legge, il rapporto concessorio non si interrompe. E se il rapporto non si interrompe, manca proprio il presupposto logico-giuridico richiesto dall’art. 49 cod. nav.: la cessazione della concessione. In altri termini, la proroga ex lege prolunga il medesimo rapporto; non fa nascere un titolo nuovo, non apre una frattura tra “prima” e “dopo”, non consente automaticamente di sostenere che le opere siano già passate allo Stato. È qui il passaggio più importante della decisione.

Detta fuori dal gergo: la sentenza dice che non basta agitare il fantasma dell’art. 49 come una clava burocratica. Bisogna prima verificare se vi sia stata davvero una cessazione del titolo oppure soltanto una prosecuzione del rapporto per effetto di proroghe legislative. Se siamo nel secondo scenario, la devoluzione automatica non può essere trattata come un fatto già compiuto. E allora cade anche il presupposto per usare quella pretesa devoluzione come base del ricalcolo del canone.

Questo, però, è il punto in cui occorre evitare il classico volo pindarico giuridico con mantello svolazzante. La sentenza non afferma che tutte le proroghe delle concessioni balneari siano legittime, né che le gare non servano più. Su questo terreno resta fermissimo l’orientamento inaugurato dall’Adunanza Plenaria n. 17 del 2021, secondo cui le proroghe automatiche generalizzate delle concessioni demaniali marittime sono incompatibili con il diritto dell’Unione; e la giurisprudenza successiva, compresa quella richiamata come Consiglio di Stato n. 10131/2024, continua a ribadire la necessità di procedure comparative e di evidenza pubblica. La n. 1324/2026, quindi, non smonta il dovere di gara: chiarisce piuttosto quali siano gli effetti patrimoniali di una situazione di proroga ex lege sul piano dell’art. 49 cod. nav.

Ed è proprio qui che la pronuncia diventa davvero interessante per operatori e amministrazioni. Perché separa due piani che spesso, nel dibattito pubblico, vengono confusi in modo un po’ acrobatico. Un conto è dire che il sistema deve andare a gara e che le proroghe automatiche non possono diventare eterne; altro conto è dire che, nel frattempo, qualunque prosecuzione del rapporto equivalga automaticamente a un rinnovo in senso tecnico e quindi faccia scattare, senza ulteriore verifica, la devoluzione delle opere allo Stato. La sentenza, stando alle analisi disponibili, nega proprio questa scorciatoia.

Per comprendere meglio il significato della decisione, bisogna poi metterla accanto al precedente Consiglio di Stato n. 8024/2025. Quel precedente, richiamato espressamente dalla dottrina di settore, si muove su un terreno diverso: lì il Consiglio di Stato ha ribadito che, quando vi è cessazione del rapporto e successivo rinnovo o nuovo titolo, l’effetto acquisitivo dell’art. 49 cod. nav. opera e le opere non amovibili passano allo Stato ipso iure, salvo diversa pattuizione. In altri termini, la n. 8024/2025 non viene smentita dalla n. 1324/2026; al contrario, ne diventa il controcanto: la prima governa il caso del rinnovo/nuovo rapporto, la seconda quello della proroga senza soluzione di continuità.

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Questa lettura è rafforzata dal fatto che, nelle coeve sentenze nn. 1326 e 1327/2026, altra dottrina ha evidenziato che il Consiglio di Stato ha riconosciuto, in casi differenti, proprio l’operatività dell’effetto devolutivo ex art. 49 quando il rapporto originario sia giunto a naturale scadenza e il legame successivo sia qualificabile come rinnovo discrezionale, pur confermando poi l’illegittimità della pretesa economica comunale per difetto di motivazione e carenze istruttorie nel calcolo dei canoni. Questo conferma che la giurisprudenza del 2026 non sta dicendo “mai devoluzione” o “sempre devoluzione”, ma una cosa molto più seria: dipende dalla struttura concreta del titolo e dal modo in cui il rapporto si è protratto nel tempo.

Sul piano pratico, dunque, la sentenza n. 1324/2026 pesa moltissimo per i Comuni. Perché impedisce di fondare pretese economiche rilevanti su automatismi mal istruiti o su una qualificazione sommaria delle opere come pertinenze già devolute. Se l’ente sostiene che il canone debba essere rideterminato perché le opere sono ormai demaniali, deve anzitutto dimostrare che il rapporto si sia davvero chiuso e che ricorrano i presupposti applicativi dell’art. 49. Non basta sventolare una perizia, evocare un tavolo tecnico o cambiare metrature in modo opaco: la motivazione deve essere trasparente, intellegibile e verificabile. Ed è qui che le decisioni coeve del 2026 tornano a colpire con discreta cattiveria chirurgica, censurando proprio l’oscurità del metodo di calcolo e l’incoerenza delle superfici utilizzate.

Per i concessionari, invece, la sentenza non è un “liberi tutti”, ma offre una linea difensiva molto solida contro richieste di canoni maggiorati costruite sull’idea che ogni protrazione del rapporto equivalga a una cessazione seguita da nuovo titolo. In sede contenziosa, il nodo diventa allora ricostruire con precisione la storia del titolo: scadenza, eventuali atti comunali, proroghe legislative, licenze di rinnovo, continuità o discontinuità del rapporto, contenuto concreto delle clausole concessorie. È qui, e non nei proclami da spiaggia con trombetta, che si decide se l’art. 49 possa o no essere invocato.

Resta poi il tema degli indennizzi, che è il punto più delicato e, sotto certi aspetti, più futuribile. La Corte di giustizia, nella causa C-598/22, ha chiarito che l’art. 49 cod. nav. non è incompatibile con la libertà di stabilimento perché la regola dell’acquisizione gratuita è prevista come disciplina suppletiva e può essere derogata nell’atto di concessione. La stessa analisi specialistica della n. 1324/2026 evidenzia, inoltre, che uno dei passaggi più interessanti della pronuncia riguarda la possibile equa remunerazione delle opere installate sul demanio quando vi siano investimenti non ammortizzati, da valutare caso per caso in base alla natura delle opere e alle caratteristiche della singola concessione. Qui non siamo ancora davanti a una formula magica pronta all’uso; siamo, però, davanti a un segnale interpretativo forte: il tema economico del subentro non può essere trattato come una nota a piè di pagina.

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Non a caso, la disciplina vigente sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime collega oggi la durata della concessione al tempo necessario a garantire ammortamento ed equa remunerazione degli investimenti previsti nel piano economico-finanziario dell’aggiudicatario. Questo significa che il sistema normativo sta già tentando di spostare il baricentro: meno rendita di posizione, più concorrenza regolata, ma con attenzione reale alla sostenibilità economica degli investimenti. La sentenza n. 1324/2026 si inserisce esattamente in questo crinale: non protegge posizioni perpetue, ma impedisce che il tema patrimoniale venga semplificato in modo brutale.

In definitiva, la portata vera della decisione è questa. Primo: la proroga ex lege non equivale automaticamente a rinnovo e, quindi, non determina di per sé la devoluzione delle opere allo Stato ex art. 49 cod. nav. Secondo: la sentenza non cancella la linea europea e nazionale che impone gare pubbliche e che considera illegittime le proroghe automatiche generalizzate. Terzo: il futuro del contenzioso si sposterà sempre di più su tre terreni insieme — qualificazione del titolo, motivazione del canone, trattamento degli investimenti non ammortizzati — e chi continuerà a ragionare con slogan da bar del lungomare rischia di prendere sonore randellate processuali.

La sentenza n. 1324/2026, dunque, non “salva” i balneari e non “abbatte” l’art. 49 del Codice della navigazione. Fa una cosa più sottile e, per questo, molto più importante: ricorda che nel diritto amministrativo del demanio marittimo le parole proroga, rinnovo, cessazione, devoluzione, canone e indennizzo non sono sinonimi intercambiabili. E quando la pubblica amministrazione li mescola male, il risultato non è una riforma: è un contenzioso perso.