Concessioni balneari, Sezioni Unite n. 5540/2026: il bando del Comune di Roma senza PUA può essere legittimo? Cosa cambia davvero

Nel contenzioso infinito delle concessioni balneari, l’ordinanza delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione n. 5540 del 2026 aggiunge un tassello molto importante, ma che va letto con precisione chirurgica e senza slogan. La decisione non dice che il Piano di Utilizzazione degli Arenili, il noto PUA, non serva più. Non dice neppure che i Comuni possano sempre bandire gare in assenza di pianificazione. Dice, più esattamente, che il Consiglio di Stato, nel ritenere legittimo il bando del Comune di Roma per nuove concessioni balneari anche senza PUA, in presenza di specifiche circostanze eccezionali previste dalla normativa regionale, non ha oltrepassato i limiti esterni della propria giurisdizione. Ed è una differenza enorme, perché separa il piano processuale da quello sostanziale.

La vicenda nasce dal litorale romano, e in particolare dal X Municipio di Roma Capitale, dove una società titolare di concessione demaniale marittima, già prorogata negli anni per effetto delle varie discipline legislative succedutesi nel tempo, ha contestato la scelta dell’amministrazione di indire una gara pubblica per l’assegnazione di nuove concessioni in sostituzione di quelle in scadenza. Il Comune aveva ritenuto non applicabile la proroga automatica nazionale in quanto incompatibile con la direttiva 2006/123/CE, la cosiddetta direttiva Bolkestein, e aveva avviato la procedura competitiva, disponendo poi una proroga delle concessioni esistenti per il tempo strettamente necessario a completare la procedura.

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Il primo snodo processuale importante era stato il TAR Lazio, che con la sentenza n. 7901 del 2022 aveva annullato il bando, ritenendo che il PUA comunale costituisse un presupposto indispensabile della procedura di evidenza pubblica. In quella decisione il Tribunale aveva letto l’art. 19, comma 3, del regolamento regionale Lazio n. 19 del 2016 in modo restrittivo: secondo il TAR, la norma consentiva soltanto il rilascio eccezionale e motivato di singole concessioni temporanee, di durata pari o inferiore alla stagione balneare, ma non autorizzava il Comune ad avviare vere e proprie gare pubbliche “nelle more” dell’approvazione del PUA. Il ragionamento era chiaro: senza pianificazione comunale, il bando generale non poteva stare in piedi.

Poi, però, il quadro si è mosso. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6699 del 2023, ha dato una lettura diversa della disciplina regionale, e quella lettura è stata poi recepita dal TAR Lazio con la successiva sentenza n. 7917 del 23 aprile 2025. Proprio questa decisione del 2025 è molto importante per capire il senso dell’ordinanza n. 5540/2026 delle Sezioni Unite: il TAR, facendo applicazione dell’indirizzo del Consiglio di Stato, ha chiarito che l’assenza del PUA non può trasformarsi in una paralisi amministrativa permanente e che, in presenza di esigenze transitorie e nel rispetto della cornice regionale, possono essere ammesse procedure di affidamento temporaneo, limitate e coerenti con i principi eurounitari di concorrenza.

Qui sta il cuore del problema. Il PUA resta, in via ordinaria, uno strumento fondamentale di pianificazione del litorale. Non è stato cancellato, né svuotato. Serve a organizzare l’uso razionale dell’arenile, a coordinare interessi pubblici e privati, a disciplinare funzioni turistiche, ambientali e collettive del demanio marittimo. Tuttavia, secondo l’orientamento amministrativo poi “protetto” sul piano processuale dalle Sezioni Unite, la mancata approvazione del PUA non può essere usata per giustificare sine die la conservazione delle concessioni esistenti in assenza di gara, specie in un settore in cui il diritto europeo pretende trasparenza, pubblicità e accesso concorrenziale al mercato. È qui che la vicenda romana assume un rilievo nazionale.

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L’ordinanza n. 5540/2026 delle Sezioni Unite, affronta il tema sotto il profilo dell’eccesso di potere giurisdizionale. La Corte di cassazione chiarisce che il vizio di rifiuto di giurisdizione sussiste solo quando il giudice amministrativo nega di poter giudicare una materia che gli appartiene o si sottrae radicalmente all’esercizio della funzione giurisdizionale. Non si configura, invece, quando il Consiglio di Stato interpreta una norma, valuta la disciplina regionale, coordina il diritto interno con quello dell’Unione o, se si vuole, sbaglia nel merito. In quest’ultimo caso si resta dentro l’attività giurisdizionale, e non si entra nel terreno dei limiti esterni della giurisdizione. Questo è il messaggio tecnico vero dell’ordinanza.

Tradotto in termini pratici, la Cassazione non sta dicendo che il Consiglio di Stato abbia sicuramente dato la migliore interpretazione possibile della disciplina sul PUA. Sta dicendo una cosa diversa: quella interpretazione, condivisibile o meno nel merito, era comunque un’attività tipicamente giurisdizionale e dunque non poteva essere abbattuta con il ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost. come se il giudice amministrativo avesse invaso un campo non suo. È un passaggio tecnico, sì, ma con effetti molto concreti: consolida, almeno sul piano processuale, la tenuta della linea giurisprudenziale favorevole alla possibilità di bandi temporanei anche in assenza del PUA, quando ricorrano le condizioni eccezionali previste dalla normativa regionale.

Il contesto normativo, del resto, spinge nella stessa direzione di fondo: uscire dal regime delle proroghe automatiche generalizzate e portare il sistema verso procedure comparative. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le note decisioni nn. 17 e 18 del 2021, aveva già affermato che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime contrastano con il diritto dell’Unione europea e che il rilascio o il rinnovo delle concessioni deve avvenire mediante procedure di evidenza pubblica. Quella linea, pur con le successive torsioni processuali e con il noto intervento delle Sezioni Unite del 2023 sul tema della legittimazione degli interventori nel giudizio davanti all’Adunanza plenaria, resta il baricentro sistematico dell’intera materia.

A ciò si aggiunge il dato legislativo più recente. Il decreto-legge n. 131 del 2024, convertito dalla legge n. 166 del 2024, ha spostato al 30 settembre 2027 il termine di validità delle concessioni già in essere e ha disciplinato il passaggio al nuovo sistema di affidamento mediante gare pubbliche, prevedendo anche durate differenziate delle nuove concessioni in funzione dell’ammortamento e dell’equa remunerazione degli investimenti. Questo significa che il legislatore ha tentato di costruire una transizione ordinata, ma senza rinunciare, almeno formalmente, al principio per cui il futuro delle concessioni balneari deve passare per procedure selettive.

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Dentro questo scenario, il caso di Roma assume una portata paradigmatica. L’ente locale si è trovato stretto tra tre fuochi: da un lato l’assenza del PUA comunale; dall’altro il dovere di non perpetuare proroghe incompatibili con i principi eurounitari; dall’altro ancora l’esigenza di evitare il blocco amministrativo di un settore economicamente e socialmente rilevante come quello degli stabilimenti balneari del litorale romano. La soluzione giuridica elaborata dal Consiglio di Stato, e non censurata dalle Sezioni Unite sul piano dei limiti esterni della giurisdizione, è stata quella di ammettere bandi e affidamenti di carattere temporaneo in chiave eccezionale e transitoria. Non una liberalizzazione senza regole, ma un rimedio per impedire che l’inerzia pianificatoria si trasformi in conservazione automatica delle posizioni pregresse.

Per i Comuni, la lezione è netta. Non possono più rifugiarsi dietro il mantra “manca il PUA, quindi non si fa nulla”, perché l’inerzia pianificatoria non è una zona franca immune dal diritto europeo della concorrenza. Però non possono nemmeno usare l’assenza del PUA come grimaldello per fare qualunque cosa. La strada aperta dalla giurisprudenza è stretta e richiede motivazione seria, temporaneità, rispetto delle previsioni regionali e coerenza con la natura eccezionale dell’intervento. In sostanza: niente improvvisazioni amministrative in infradito.

Per i concessionari uscenti, invece, l’ordinanza n. 5540/2026 non è una buona notizia se la si legge nella sua sostanza pratica. Non perché la Cassazione abbia deciso direttamente sul merito del diritto alla concessione, ma perché ha lasciato in piedi l’impianto interpretativo che consente al Comune di Roma, in casi eccezionali, di andare a gara anche senza PUA, purché entro i limiti segnati dalla normativa regionale e dai principi eurounitari. Il che significa che la linea difensiva fondata sul solo difetto del PUA, presa da sola e come argomento assoluto, oggi appare molto più debole di quanto fosse nel 2022.

In definitiva, l’ordinanza delle Sezioni Unite n. 5540 del 2026 non riscrive da sola il diritto delle concessioni balneari, ma rafforza un punto decisivo: il PUA resta importante, ma non può diventare un alibi per congelare il mercato; il giudice amministrativo può interpretare in senso dinamico la normativa regionale per evitare la paralisi del sistema; e la Cassazione non può trasformare il ricorso per motivi di giurisdizione in un terzo grado di merito travestito da sindacato costituzionale. Per chi opera nel settore, il messaggio è chiaro: il futuro non sarà governato da proroghe automatiche e rendite di posizione, ma da gare, pianificazione e contenziosi sempre più tecnici. Il mare resta lo stesso; il diritto, invece, si è messo scarpe molto più rigide.