La proposta di legge regionale PdL n. 133 del 2026 della Regione Abruzzo, sulle concessioni demaniali promette una ricognizione degli arenili per verificare se in Abruzzo vi sia davvero scarsità della risorsa. Ma il punto non è quanti chilometri di costa esistano sulla carta: il punto è quanta costa sia realmente disponibile, accessibile, balneabile, concedibile e compatibile con i vincoli ambientali. Se la mappatura sarà seria, potrebbe non rafforzare la tesi della proroga. Potrebbe smentirla.

La nuova iniziativa della Regione Abruzzo sulle concessioni balneari nasce con un’ambizione chiara: prendere tempo, costruire una base conoscitiva regionale e verificare se la cosiddetta “scarsità della risorsa” sussista davvero sul litorale abruzzese. Secondo la nota istituzionale del Consiglio regionale, la proposta di legge depositata prevede uno studio entro 45 giorni sulle concessioni esistenti e sulle superfici ancora disponibili, così da determinare il rapporto tra aree già concesse e aree libere. La stampa locale ha ricostruito la proposta come un tentativo di “bloccare” o comunque condizionare l’applicazione della Bolkestein, sostenendo che, in assenza di scarsità, i Comuni potrebbero prorogare le concessioni esistenti invece di andare subito a gara.

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È proprio qui, però, che si apre il problema. La ricognizione non è illegittima in sé. Anzi, conoscere bene il proprio litorale è doveroso. Un’amministrazione pubblica dovrebbe sempre sapere quante concessioni esistono, dove sono collocate, quanta superficie occupano, quali tratti restano liberi, quali sono sottoposti a vincoli, quali sono accessibili e quali no. Il problema non è la mappa. Il problema è l’uso giuridico che si pretende di fare della mappa.

La direttiva servizi 2006/123/CE, conosciuta nel dibattito pubblico come direttiva Bolkestein, stabilisce che quando il numero di autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati devono applicare una procedura selettiva tra i candidati potenziali, fondata su imparzialità, trasparenza e adeguata pubblicità. La stessa norma vieta rinnovi automatici e vantaggi in favore del prestatore uscente.

Dunque, la domanda decisiva non è: “L’Abruzzo ha ancora costa libera?”.

La domanda corretta è molto più precisa: nei singoli ambiti territoriali rilevanti, esistono ancora aree demaniali marittime effettivamente disponibili per nuove attività turistico-ricreative, in condizioni giuridiche, ambientali, fisiche ed economiche comparabili a quelle già concesse?

Questa differenza è enorme. Una scogliera non è automaticamente una spiaggia concedibile. Una riserva naturale non è automaticamente una risorsa disponibile per nuovi stabilimenti. Una cala raggiungibile solo via mare o tramite sentieri non equivale a un arenile urbano servito da viabilità, parcheggi, sottoservizi e accessi. Un tratto dunale, un’area protetta, una falesia, una zona portuale, una foce, un’area soggetta a erosione o un segmento di costa rocciosa non possono essere messi nello stesso calcolo di una spiaggia sabbiosa già infrastrutturata.

Questo non è un argomento politico. È esattamente il punto su cui la Commissione europea ha criticato la mappatura nazionale italiana. Nella procedura d’infrazione sulle concessioni balneari, la Commissione ha contestato il dato nazionale secondo cui solo il 33% delle aree sarebbe occupato da concessioni, osservando che una valutazione solo quantitativa non basta e che occorre un’analisi qualitativa, capace di considerare se le aree residue siano davvero disponibili per la prestazione del servizio e per uno sfruttamento economico effettivo. La Commissione ha evidenziato anche il problema dell’inclusione, nel calcolo, di coste rocciose, aree difficilmente accessibili, porti, aree militari, aree industriali, aree protette e parchi.

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Applicato all’Abruzzo, questo criterio è decisivo. Il litorale regionale non è omogeneo. Le coste teramana e pescarese presentano ampi tratti sabbiosi, urbanizzati e fortemente utilizzati a fini turistico-balneari. La costa chietina, invece, ha certamente una minore densità di stabilimenti in alcuni tratti, ma ciò non significa automaticamente maggiore disponibilità giuridica o funzionale. La Costa dei Trabocchi è caratterizzata da una morfologia alternata, con spiagge, scogliere, falesie, cale, promontori, aree di pregio paesaggistico e riserve naturali. Il Parco della Costa Teatina descrive il tratto Ortona-San Salvo come un sistema di spiagge, scogliere, insenature e piccoli approdi, e richiama diverse aree protette lungo il litorale.

Alcuni esempi bastano a mostrare la fragilità di un conteggio meramente geometrico. Punta dell’Acquabella è una riserva naturale regionale lungo la costa di Ortona, con promontorio, spiaggia, pineta, macchia mediterranea, falesie e baie ciottolose. Ripari di Giobbe è una riserva regionale con falesia rocciosa, macchia mediterranea e una cala raggiungibile a piedi o dal mare. Il Parco Marino Torre del Cerrano, che insiste sui comuni di Pineto e Silvi. Queste aree possono essere considerate “libere” solo in un senso astratto e fuorviante, perchè non sono spazi automaticamente trasformabili in nuove concessioni balneari paragonabili agli stabilimenti esistenti sui tratti sabbiosi più urbanizzati.

La mappatura, quindi, può avere due esiti opposti. Se viene costruita bene, con criteri rigorosi, potrà restituire un quadro reale: aree occupate, aree libere effettivamente utilizzabili, aree libere ma non concedibili, aree protette, aree rocciose, aree inaccessibili, tratti in erosione, zone portuali, foci, servitù, vincoli paesaggistici, riserve naturali e spiagge che devono restare libere per garantire la fruizione pubblica. Se invece viene costruita male, sommando tutto ciò che non è formalmente in concessione e chiamandolo “spazio disponibile”, produrrà un dato fragile, contestabile e probabilmente inutile.

C’è poi un secondo punto, ancora più delicato, relativo alla competenza legislativa. L’Abruzzo ha già conosciuto un precedente significativo. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 118 del 2018, ha dichiarato illegittima una norma regionale abruzzese del 2017 in materia di concessioni demaniali marittime, richiamando la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e il necessario rispetto dei principi di libera concorrenza e libertà di stabilimento.

Questo precedente non rende automaticamente illegittima ogni ricognizione regionale. Ma rende molto rischiosa una legge regionale che, direttamente o indirettamente, voglia disciplinare gli effetti della scarsità della risorsa e consentire proroghe delle concessioni in alternativa alle gare. La linea di confine è sottile perchè una cosa è raccogliere dati, altra cosa è costruire una disciplina regionale che interferisce con la concorrenza, con l’accesso al mercato e con l’affidamento delle concessioni.

Il rischio è accentuato dalla giurisprudenza amministrativa più recente in Abruzzo. Nel caso riguardante il Comune di Vasto, il TAR Abruzzo ha ribadito che l’articolo 12 della direttiva servizi ha carattere self-executing, che le proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo devono essere disapplicate anche dalle amministrazioni locali e che, dopo la scadenza delle concessioni, la regola ordinaria è la procedura competitiva. Lo stesso TAR ha avvertito che gli strumenti pianificatori non possono diventare un pretesto per rinviare o eludere le gare, perché una “proroga tecnica” può avere senso solo in presenza di procedure già avviate o realmente prossime all’avvio.

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In questo quadro, la proposta abruzzese rischia di produrre più incertezza che stabilità. Per i concessionari, può alimentare l’aspettativa di una proroga che poi potrebbe essere impugnata o disapplicata. Per i Comuni, può creare un conflitto tra legge regionale, legge nazionale, diritto europeo e giurisprudenza amministrativa. Per i dirigenti comunali, può aumentare il rischio di assumere provvedimenti vulnerabili. Per i nuovi operatori interessati a entrare nel mercato, può rappresentare un ulteriore ostacolo all’accesso. Per i cittadini, può rinviare ancora una volta il tema dell’equilibrio tra impresa balneare, concorrenza, tutela ambientale e diritto alla libera fruizione del mare.

La legge nazionale oggi prevede una cornice transitoria, con le concessioni proseguono fino al 30 settembre 2027 per consentire la programmazione ordinata delle procedure, con possibile differimento tecnico solo per ragioni oggettive e comunque entro il 31 marzo 2028. La stessa disciplina nazionale impone procedure pubbliche rispettose di trasparenza, pubblicità, massima partecipazione, parità di trattamento e non discriminazione. La Regione, quindi, può contribuire con dati, pianificazione e supporto tecnico, ma difficilmente può trasformare una ricognizione locale in un meccanismo generalizzato di salvataggio delle concessioni esistenti.

Il punto politico può essere comprensibile dato il comparto balneare abruzzese è fatto anche di imprese familiari, investimenti, lavoro stagionale, economie locali e identità turistica. Ma una norma fragile non tutela davvero le imprese. Le espone, piuttosto, a un’altra stagione di incertezza. Un rinvio ottenuto con strumenti deboli può sembrare una vittoria nell’immediato, ma diventare una sconfitta davanti a un TAR, alla Corte costituzionale o alla Commissione europea.

La ricognizione seria, invece, sarebbe utile. Potrebbe servire a classificare il litorale comune per comune, metro per metro, distinguendo le spiagge realmente disponibili da quelle solo apparentemente libere. Potrebbe aiutare a individuare gli ambiti già saturi, quelli in cui occorre garantire più spiaggia libera, quelli in cui la pressione turistica è elevata, quelli in cui i vincoli ambientali impediscono nuovi insediamenti, quelli in cui l’erosione costiera rende imprudente ogni nuova concessione, quelli in cui esistono davvero spazi contendibili. Potrebbe persino aiutare i Comuni a costruire bandi più razionali, calibrati sul territorio, capaci di valorizzare investimenti, servizi, accessibilità, sostenibilità ambientale, qualità dell’offerta e tutela del paesaggio.

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Ma se la ricognizione nasce con un esito già scritto (dimostrare che non c’è scarsità per evitare le gare) allora il rischio è che diventi una “mappatura difensiva”, non una mappatura conoscitiva. E una mappatura difensiva è destinata a scontrarsi con il dato reale: in molte località balneari, la risorsa economicamente appetibile è limitata; non tutto ciò che è costa è spiaggia; non tutto ciò che è spiaggia è concedibile; non tutto ciò che è libero può essere privatizzato; non tutto ciò che non è occupato può essere trattato come riserva disponibile per nuovi stabilimenti.

La vera domanda, dunque, non è se l’Abruzzo abbia ancora tratti di costa non occupati. Certo che li ha. La vera domanda è se quei tratti siano realmente utilizzabili per nuove concessioni turistico-ricreative, senza violare vincoli ambientali, senza compromettere la libera fruizione pubblica, senza ignorare la morfologia del territorio e senza costruire un dato artificiale. Su questa domanda si gioca la credibilità della proposta.

Se la Regione Abruzzo farà una ricognizione rigorosa, potrebbe scoprire che la scarsità non è un dogma europeo calato dall’alto, ma una realtà concreta in diversi ambiti costieri abruzzesi, soprattutto dove la costa sabbiosa, accessibile e turisticamente sfruttabile è già intensamente occupata. Se invece farà una ricognizione larga, includendo aree protette, scogliere, cale, tratti non accessibili e segmenti non idonei, il risultato potrà forse servire a un titolo di giornale, ma difficilmente reggerà come base giuridica.

Per questo la proposta abruzzese appare meno come una soluzione definitiva e più come una scommessa rischiosa. Può diventare uno strumento utile se viene ridotta alla sua funzione corretta, cioè conoscere il territorio. Diventa invece un possibile buco nell’acqua se viene caricata di una funzione che non può sostenere, cioè neutralizzare la disciplina europea e nazionale sulle gare.

La conclusione è netta: la ricognizione non salva le concessioni se misura male la risorsa. E, se la misura bene, potrebbe confermare che la risorsa davvero disponibile è scarsa proprio nei luoghi che contano. In entrambi i casi, la scorciatoia della “non scarsità” rischia di non portare lontano. Meglio una mappa vera, anche scomoda, che una mappa costruita per rinviare il problema. Perché nel diritto europeo, nella giurisprudenza amministrativa e nella realtà fisica della costa abruzzese, il punto non è quanta costa resta sulla carta. Il punto è quanta costa resta davvero.