Il Governo torna sulla scarsità della risorsa con un nuovo intervento normativo. Ma la disponibilità delle coste non può essere stabilita attraverso semplici percentuali nazionali o regionali. Occorre un accertamento concreto, Comune per Comune, che tenga conto delle caratteristiche degli arenili, della loro accessibilità, della destinazione d’uso e dell’effettiva possibilità di sfruttamento turistico-ricreativo. Una scogliera non può essere automaticamente equiparata a una spiaggia sabbiosa.

Il Governo riapre la questione della scarsità delle spiagge

Il tema della scarsità della risorsa naturale torna al centro del dibattito sulle concessioni demaniali marittime.

Con il provvedimento approvato dal Consiglio dei ministri il 9 novembre 2026, il Governo ha previsto, all’articolo 9 del testo deliberato, l’istituzione di un Tavolo di monitoraggio nazionale incaricato di definire criteri e metodologie per accertare la scarsità delle aree demaniali marittime, lacuali e fluviali.

L’iniziativa si inserisce nel complesso percorso di adeguamento della disciplina italiana all’articolo 12 della direttiva europea 2006/123/CE, meglio conosciuta come direttiva Bolkestein.

Il punto è particolarmente delicato, perché dalla valutazione della scarsità dipende uno dei presupposti fondamentali per l’applicazione delle procedure selettive previste dal diritto europeo.

Ma esiste una questione preliminare che rischia ancora una volta di essere sottovalutata.

Che cosa significa, concretamente, affermare che una risorsa naturale è scarsa? E, soprattutto, rispetto a quale territorio, a quali caratteristiche e a quali effettive possibilità di utilizzazione deve essere effettuata questa valutazione?

La risposta non può essere affidata a un semplice calcolo matematico.

La scarsità non è soltanto una questione di quantità. È anche, e soprattutto, una questione di qualità, localizzazione, accessibilità e concreta utilizzabilità della risorsa.

È proprio su questo punto che deve concentrarsi l’attenzione del legislatore, delle amministrazioni comunali e degli operatori del settore.

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La scarsità deve essere verificata sul territorio: le spiagge non sono risorse intercambiabili

Il primo elemento da chiarire riguarda l’ambito territoriale della valutazione.

Non è sufficiente stabilire quanti chilometri di costa italiana risultino complessivamente liberi rispetto a quelli già occupati da concessioni.

Un simile dato può avere una funzione statistica e conoscitiva, ma non è necessariamente rappresentativo della situazione effettivamente esistente nei singoli territori.

Si consideri, ad esempio, un Comune della Riviera romagnola nel quale la quasi totalità delle spiagge sabbiose utilizzabili sia già interessata da stabilimenti balneari.

La presenza di chilometri di costa libera in Sardegna non rende automaticamente meno scarsa la risorsa disponibile in quel Comune.

La ragione è evidente: le due realtà territoriali non sono necessariamente sostituibili, né dal punto di vista economico, né da quello turistico, né sotto il profilo della concreta fruizione del bene pubblico.

Un operatore economico interessato a gestire uno stabilimento balneare a Rimini non trova necessariamente un’alternativa equivalente in una spiaggia distante centinaia di chilometri.

Allo stesso modo, la disponibilità di un arenile in un’altra regione non risolve il problema dell’accesso al mare da parte dei cittadini residenti o dei turisti presenti in una località nella quale la costa risulti largamente occupata.

La scarsità di una risorsa non può essere compensata artificialmente con la disponibilità di un’altra risorsa situata in un territorio completamente diverso.

Questo principio non comporta che il diritto europeo vieti qualsiasi valutazione nazionale o regionale. La Corte di giustizia ha espressamente ammesso anche approcci generali o combinati.

Significa, piuttosto, che una valutazione generale non può essere utilizzata per ignorare le condizioni concrete delle singole realtà territoriali.

La corretta applicazione della disciplina europea richiede che il dato aggregato sia verificato alla luce delle specificità locali e della reale disponibilità delle aree oggetto di possibile utilizzazione economica.

Il Comune, quale ambito ordinario di gestione amministrativa delle concessioni balneari, assume quindi un ruolo centrale nell’accertamento.

E, come vedremo, in alcuni casi potrebbe non essere sufficiente fermarsi neppure al dato comunale complessivo.

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Non basta verificare quante spiagge siano libere: bisogna stabilire se siano realmente utilizzabili

Esiste un secondo elemento, ancora più importante, che dovrebbe rappresentare il cuore di qualsiasi futura metodologia nazionale di rilevazione.

La distinzione tra disponibilità formale e disponibilità sostanziale della risorsa.

Un tratto di costa può risultare libero da concessioni senza essere effettivamente idoneo allo svolgimento di attività turistico-ricreative.

Si immagini un Comune costiero caratterizzato da due differenti tipologie di litorale.

Da una parte vi è una spiaggia sabbiosa, pianeggiante, facilmente accessibile dalla viabilità pubblica, dotata di collegamenti, servizi e caratteristiche idonee alla balneazione, già quasi interamente occupata da concessioni.

Dall’altra parte si trova una costa rocciosa, caratterizzata da scogliere, pareti a picco sul mare, difficoltà di accesso e assenza di spazi utilizzabili per le ordinarie attività balneari.

Sarebbe giuridicamente e tecnicamente corretto sommare indistintamente le due superfici e sostenere che il Comune dispone ancora di una notevole quantità di risorsa libera?

Evidentemente no, almeno quando quelle aree non possano svolgere funzioni concretamente comparabili.

Cento metri di scogliera difficilmente accessibile non equivalgono automaticamente a cento metri di spiaggia sabbiosa attrezzabile.

Il fatto che entrambi i tratti appartengano al demanio marittimo non significa che essi possiedano la medesima capacità di utilizzazione economica.

La natura demaniale del bene rappresenta una qualificazione giuridica comune, ma non elimina le differenze fisiche e funzionali tra le singole porzioni di costa.

La possibilità di realizzare uno stabilimento balneare, installare attrezzature, garantire un accesso sicuro agli utenti e assicurare una fruizione ordinaria del mare dipende da caratteristiche che devono essere concretamente accertate.

Naturalmente, non ogni costa rocciosa deve essere esclusa per definizione. Esistono tratti rocciosi effettivamente accessibili e utilizzabili per specifiche attività turistico-ricreative.

Ciò che conta è verificare se, rispetto alla tipologia di attività considerata, l’area costituisca una risorsa realmente utilizzabile e comparabile.

Il criterio corretto non è l’identità geometrica delle superfici, ma la loro effettiva equivalenza funzionale.

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Il principio della comparabilità: non si possono mettere sullo stesso piano risorse profondamente diverse

Questo conduce a un principio che dovrebbe orientare ogni futura mappatura delle concessioni balneari: la comparabilità delle risorse.

Quando si confrontano le aree già occupate da concessioni con quelle teoricamente disponibili, il confronto deve riguardare beni che presentino caratteristiche sufficientemente omogenee rispetto all’utilizzazione considerata.

Non si può costruire una percentuale attendibile mettendo sullo stesso piano superfici che, nella realtà, non possiedono analoghe possibilità di fruizione.

Una spiaggia sabbiosa ampia e facilmente accessibile non può essere automaticamente equiparata a una stretta fascia costiera rocciosa.

Un arenile stabile non può essere valutato nello stesso modo di un tratto interessato da gravi fenomeni erosivi, che ne compromettano l’effettiva utilizzabilità.

Una spiaggia raggiungibile attraverso strade pubbliche e accessi agevoli non è necessariamente equivalente a un’area raggiungibile soltanto mediante percorsi impervi o comunque incompatibili con un ordinario utilizzo balneare.

Allo stesso modo, un’area gravata da vincoli ambientali che impediscano l’insediamento di attività economiche non può essere trattata come se fosse liberamente concedibile.

Occorre quindi considerare non soltanto la lunghezza della costa, ma anche la superficie effettivamente utilizzabile, la profondità dell’arenile, la morfologia, le condizioni di accessibilità, la sicurezza, i vincoli giuridici, le caratteristiche ambientali e la concreta destinazione economica.

La comparabilità non richiede che due spiagge siano perfettamente identiche.

Richiede, però, che le differenze sostanziali siano considerate e che l’amministrazione motivi le ragioni per le quali determinate aree siano state incluse nella medesima categoria di risorsa disponibile.

Diversamente, il risultato sarebbe soltanto una rappresentazione numerica della costa, non una verifica attendibile della scarsità.

Anche all’interno dello stesso Comune possono esistere situazioni completamente differenti

Il ragionamento non si esaurisce nella distinzione tra territori comunali diversi.

Anche all’interno del medesimo Comune possono esistere tratti costieri che presentano caratteristiche profondamente differenti.

Un territorio comunale può comprendere spiagge sabbiose densamente occupate da concessioni, piccole insenature naturali, tratti rocciosi, aree portuali, zone sottoposte a vincoli ambientali e porzioni di costa non accessibili.

Sommare indistintamente tutte queste superfici potrebbe determinare una rappresentazione falsata della disponibilità effettiva.

Si immagini, ad esempio, un Comune con dieci chilometri di costa complessiva, dei quali cinque costituiti da scogliere non concretamente utilizzabili per l’ordinaria balneazione attrezzata e gli altri cinque da spiagge sabbiose già quasi interamente occupate.

Una valutazione esclusivamente numerica potrebbe suggerire una disponibilità elevata di costa libera.

Una verifica qualitativa, invece, potrebbe dimostrare che la risorsa effettivamente utilizzabile per la specifica attività economica risulta sostanzialmente esaurita.

Si tratta di un esempio, ma rende evidente la necessità di un accertamento articolato.

Il perimetro comunale è fondamentale per territorializzare la valutazione, ma non deve trasformarsi a sua volta in un contenitore statistico indistinto.

Quando le caratteristiche fisiche e funzionali lo richiedono, l’analisi dovrebbe poter distinguere anche le differenti porzioni omogenee del litorale comunale.

Solo in questo modo sarà possibile comprendere se la risorsa sia realmente disponibile o se la sua apparente abbondanza derivi dall’inclusione di aree che non rappresentano alternative effettive.

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La Corte di giustizia europea: dalla sentenza di Ginosa all’ordinanza del luglio 2026

Questa impostazione trova importanti riferimenti nella giurisprudenza europea.

Con la sentenza del 20 aprile 2023, causa C-348/22, relativa al Comune di Ginosa, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha chiarito che l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE consente agli Stati membri di adottare differenti metodologie per valutare la scarsità delle risorse naturali.

La valutazione può essere generale, a livello nazionale, locale, oppure basata su una combinazione dei due approcci.

La Corte ha considerato equilibrata proprio la combinazione tra criteri generali e verifica delle caratteristiche del territorio costiero del Comune interessato.

In ogni caso, i criteri utilizzati devono essere obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.

Un ulteriore e particolarmente significativo chiarimento è intervenuto con l’ordinanza del 10 luglio 2026, nella causa C-574/25, Balneari Rimini contro Comune di Rimini.

La Corte ha ribadito la possibilità di combinare la valutazione nazionale con quella locale, sottolineando la rilevanza della situazione specifica del territorio comunale.

In particolare, al punto 58 dell’ordinanza, ha evidenziato che il fatto che una concessione sia rilasciata a livello comunale deve essere preso in considerazione per determinare se le aree demaniali del Comune interessato, suscettibili di sfruttamento economico, siano disponibili in numero limitato.

Si tratta di un passaggio di notevole rilievo.

La Corte non ha introdotto un obbligo assoluto di utilizzare esclusivamente il territorio comunale come parametro di valutazione.

Ha però confermato che la dimensione locale e le caratteristiche delle aree effettivamente sfruttabili costituiscono elementi rilevanti nell’accertamento della scarsità.

Pertanto, la possibilità di utilizzare dati nazionali non equivale alla possibilità di ignorare la realtà locale.

Un risultato statistico favorevole su scala nazionale non può essere considerato automaticamente risolutivo della situazione esistente in un singolo Comune.

Il Consiglio di Stato è ancora più esplicito: la scarsità deve essere valutata qualitativamente

Un contributo decisivo proviene dalla giurisprudenza amministrativa italiana.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, n. 4479 del 20 maggio 2024, contiene indicazioni particolarmente importanti sulla metodologia da adottare.

Al paragrafo 17.5, il Consiglio di Stato afferma che la ricognizione della scarsità deve essere non soltanto quantitativa, ma soprattutto qualitativa.

La valutazione deve tenere conto della collocazione geografica, delle caratteristiche morfologiche, del pregio ambientale e paesaggistico e della concreta funzione economica della risorsa.

Il giudice amministrativo fa riferimento a un concetto funzionale di scarsità.

Questo significa che non è sufficiente conoscere l’estensione materiale della costa: occorre comprendere quale concreta utilità la singola area possa offrire rispetto all’attività economica considerata.

La stessa pronuncia affronta criticamente la precedente mappatura nazionale, nella quale erano state considerate anche porzioni di costa rocciosa, aree portuali, superfici industriali e territori sottoposti a specifiche forme di tutela.

Il problema non riguarda, dunque, soltanto l’attendibilità dei dati numerici.

Riguarda la corretta individuazione dell’oggetto della misurazione.

Se si intende accertare la disponibilità delle risorse per lo svolgimento di attività turistico-ricreative, non è possibile conteggiare indiscriminatamente ogni superficie appartenente al demanio marittimo, indipendentemente dalla sua concreta utilizzabilità.

La distinzione è fondamentale.

Il demanio marittimo complessivamente esistente non coincide necessariamente con il demanio effettivamente disponibile per nuove utilizzazioni turistico-ricreative.

Confondere queste grandezze significa compromettere l’attendibilità della valutazione sin dal suo presupposto.

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Il nuovo intervento del Governo: criteri nazionali, rilevazioni regionali e attestazioni del Tavolo

Alla luce di questi principi, il nuovo intervento del Governo merita una valutazione particolarmente attenta.

L’articolo 9 del testo approvato dal Consiglio dei ministri il 9 novembre 2026 prevede la costituzione di un Tavolo nazionale di monitoraggio con funzioni di indirizzo metodologico, verifica e coordinamento.

Il Tavolo è chiamato a definire criteri tecnici generali e metodologie quantitative e qualitative per rilevare la scarsità della risorsa.

Questo aspetto, considerato isolatamente, è condivisibile.

L’elaborazione di criteri omogenei può infatti evitare valutazioni arbitrarie e contribuire a rendere più trasparente l’azione amministrativa.

La questione diventa però più delicata esaminando le ulteriori disposizioni.

La formulazione approvata contempla rilevazioni effettuate a livello comunale oppure a livello regionale aggregato.

Prevede inoltre che il Tavolo acquisisca i precedenti dati aggregati nazionali, definisca i criteri entro quarantacinque giorni dal proprio insediamento e verifichi le rilevazioni trasmesse dalle Regioni, attestandone la conformità metodologica entro sessanta giorni dalla trasmissione, salve eventuali richieste istruttorie.

Il punto più significativo si trova nell’ultimo comma dell’articolo 9, secondo il quale, ferme le previsioni dell’articolo 3 della legge n. 118/2022, soltanto le attestazioni del Tavolo sono considerate rilevanti ai fini dell’articolo 12 della direttiva europea.

Questa previsione apre un problema giuridico di particolare importanza.

Un’attestazione nazionale non può trasformare un dato territorialmente inesatto in una valutazione sostanzialmente corretta.

La validazione metodologica non può sostituire l’effettiva verifica dei luoghi.

Inoltre, il riconoscimento di una particolare efficacia alle attestazioni centrali dovrà necessariamente essere coordinato con i poteri delle amministrazioni competenti, con il controllo giurisdizionale e con l’efficacia diretta delle disposizioni europee.

Una certificazione amministrativa non può sottrarre l’accertamento della scarsità al sindacato del giudice.

Né può essere utilizzata per neutralizzare automaticamente il dovere delle amministrazioni di applicare il diritto europeo.

Il rischio da evitare è che una metodologia apparentemente uniforme finisca per produrre risultati sostanzialmente diseguali, attraverso l’applicazione di un medesimo criterio a situazioni territoriali profondamente differenti.

La nuova mappatura non può diventare uno strumento per rinviare le gare

Esiste poi un ulteriore aspetto.

L’accertamento della scarsità, pur essendo un elemento rilevante nell’applicazione dell’articolo 12 della direttiva Bolkestein, non può essere trasformato in un meccanismo di sospensione generalizzata delle procedure competitive.

La giurisprudenza amministrativa ha già affrontato questo problema.

Il Consiglio di Stato, nella citata sentenza n. 4479/2024, ha affermato che l’applicabilità delle disposizioni europee non può essere subordinata indefinitamente al completamento di una mappatura nazionale.

Del resto, la stessa Corte di giustizia ha riconosciuto l’effetto diretto dell’articolo 12 della direttiva, nei termini chiariti dalla propria giurisprudenza.

Le amministrazioni non possono quindi considerarsi automaticamente esonerate dall’applicazione del diritto europeo per il solo fatto che siano ancora in corso attività nazionali di ricognizione.

Occorre inoltre ricordare che l’eventuale accertamento della non scarsità non determina, da solo, la possibilità di rinnovare automaticamente qualsiasi concessione.

Rimane infatti necessario verificare l’applicabilità delle altre disposizioni europee, compreso l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, quando la concessione presenti un interesse transfrontaliero certo.

La disciplina nazionale vigente, inoltre, contempla la prosecuzione delle concessioni nei limiti stabiliti dall’articolo 3 della legge n. 118/2022 e l’avvio delle procedure di affidamento, in sede di prima applicazione, entro il 30 giugno 2027, secondo quanto previsto dall’articolo 4.

Il nuovo articolo 9, nella formulazione esaminata, non elimina espressamente tali scadenze.

Pertanto, la mappatura deve essere concepita come uno strumento di conoscenza e di corretta applicazione della normativa, non come un espediente per sospendere indiscriminatamente gli obblighi già esistenti.

La certezza del diritto non si costruisce moltiplicando i rinvii, ma attraverso regole chiare, istruttorie affidabili e provvedimenti adeguatamente motivati.

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Spiagge libere e spiagge concedibili: due concetti che non devono essere confusi

Un’altra questione merita particolare attenzione.

Non tutte le spiagge libere devono essere considerate automaticamente disponibili per il rilascio di nuove concessioni.

La presenza di un tratto di arenile non occupato da stabilimenti balneari non significa necessariamente che quell’area possa essere destinata a ulteriori utilizzazioni economiche esclusive.

Esistono esigenze di pianificazione territoriale, tutela ambientale, conservazione del paesaggio e garanzia della libera fruizione del mare che possono imporre il mantenimento di determinate superfici all’uso pubblico.

Questo profilo introduce una distinzione essenziale.

Da una parte vi è la disponibilità fisica della risorsa, dall’altra la sua disponibilità giuridica e funzionale per una determinata attività.

Un’area può essere fisicamente idonea alla balneazione, ma non essere legittimamente destinabile a una nuova concessione perché riservata alla libera fruizione o soggetta a vincoli incompatibili.

Di conseguenza, una corretta valutazione della scarsità non può limitarsi a distinguere le superfici già concesse da quelle formalmente libere.

Deve anche verificare quale parte delle aree non occupate sia effettivamente destinabile all’attività economica oggetto della valutazione.

È necessario, inoltre, mantenere distinto il tema della scarsità della risorsa concedibile da quello della quantità di spiagge che devono essere garantite alla libera fruizione collettiva.

Si tratta di questioni collegate, ma non coincidenti.

La previsione di adeguate percentuali di spiaggia libera costituisce una scelta di tutela dell’interesse pubblico che deve essere affrontata nell’ambito della legislazione e della pianificazione costiera.

Non esiste, allo stato, una soglia nazionale generale del 50% applicabile indistintamente a tutti i Comuni costieri. Le discipline regionali possono prevedere specifiche quote di riserva alla libera balneazione.

Ciò non impedisce di sostenere, sul piano delle politiche pubbliche, la necessità di garantire una percentuale adeguata di arenili effettivamente accessibili.

Ma una cosa deve essere chiara: le spiagge destinate a garantire il diritto collettivo alla libera balneazione non possono essere considerate automaticamente una riserva di superfici da assegnare a nuovi operatori economici.

Diversamente si arriverebbe al paradosso di utilizzare la presenza delle spiagge libere per dimostrare l’assenza di scarsità e, successivamente, giustificarne un’ulteriore occupazione.

Quale metodologia dovrebbe essere adottata per accertare correttamente la scarsità?

Una ricognizione giuridicamente attendibile dovrebbe partire dall’individuazione delle reali caratteristiche del territorio interessato.

Il riferimento comunale dovrebbe costituire il livello ordinario di approfondimento delle situazioni locali, ferma la possibilità di utilizzare criteri generali nazionali, dati regionali e, quando pertinenti, analisi di ambiti costieri omogenei.

All’interno del territorio comunale, inoltre, dovrebbero essere individuate le diverse tipologie di costa, distinguendo gli arenili sabbiosi, le coste rocciose, le aree portuali, le zone sottoposte a vincoli e le superfici effettivamente utilizzabili per le attività considerate.

Occorrerebbe poi accertare non soltanto la superficie libera, ma quella concretamente fruibile, tenendo conto dell’accessibilità, delle caratteristiche morfologiche, della sicurezza, degli eventuali fenomeni erosivi e delle limitazioni giuridiche.

Le aree occupate e quelle disponibili dovrebbero essere confrontate sulla base di caratteristiche funzionali comparabili.

La sola lunghezza lineare del fronte costiero potrebbe risultare insufficiente, soprattutto quando la profondità degli arenili e le effettive superfici utilizzabili presentino differenze significative.

Particolare attenzione dovrebbe essere riservata alla distinzione tra le superfici materialmente esistenti, quelle balneabili, quelle accessibili e quelle effettivamente concedibili.

Si tratta di categorie che possono sovrapporsi, ma che non necessariamente coincidono.

La metodologia dovrebbe infine essere accompagnata da dati verificabili, cartografie aggiornate e motivazioni tecniche idonee a consentire il controllo dell’istruttoria.

Soltanto attraverso un simile procedimento sarà possibile ottenere risultati attendibili, difendibili in sede amministrativa e giurisdizionale e compatibili con i principi europei.

Non è necessario che ogni spiaggia sia identica a un’altra.

È necessario, però, che l’amministrazione non tratti come equivalenti risorse che, rispetto alla specifica finalità considerata, equivalenti non sono.

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La vera sfida non è dimostrare che le spiagge non sono scarse, ma accertare correttamente dove e perché lo siano

Il dibattito sulle concessioni balneari continua a concentrarsi sulla contrapposizione tra chi sostiene l’obbligo delle gare e chi ritiene necessario verificare preventivamente la scarsità della risorsa.

Ma la questione dovrebbe essere affrontata con un’impostazione più rigorosa.

La verifica della scarsità è un problema tecnico e giuridico, non un esercizio statistico destinato a confermare una conclusione prestabilita.

Se il risultato della ricognizione viene individuato prima ancora di effettuare l’analisi, il rischio è che la metodologia venga costruita per giustificare quel risultato.

Un approccio corretto richiede invece che siano i dati territoriali, le caratteristiche dei luoghi e i criteri giuridici a determinare la conclusione.

In alcuni territori potrebbe emergere una disponibilità effettiva di risorse ulteriormente utilizzabili.

In altri potrebbe risultare che le aree economicamente sfruttabili siano già sostanzialmente esaurite.

La valutazione non può essere identica per tutti, perché identiche non sono le condizioni delle coste italiane.

Il principio di uniformità delle regole non deve essere confuso con l’uniformità dei risultati.

Anzi, l’applicazione corretta di criteri comuni può e deve condurre a conclusioni differenti quando differenti siano le situazioni concretamente esaminate.

È questo il significato più autentico di una valutazione obiettiva, proporzionata e non discriminatoria.

Conclusioni: la scarsità non si misura sulla carta, ma sulla realtà delle coste

Il nuovo intervento del Governo offre l’occasione per affrontare in maniera finalmente organica la questione della scarsità della risorsa nelle concessioni demaniali marittime.

L’istituzione di un sistema nazionale di criteri e verifiche può rappresentare uno strumento utile, a condizione che non venga utilizzato per sostituire la realtà dei territori con percentuali astratte.

La scarsità non può essere trasferita da un Comune all’altro, come se tutte le spiagge italiane costituissero un’unica superficie indistinta.

E, soprattutto, non può essere valutata considerando equivalenti porzioni di costa che presentano caratteristiche fisiche, ambientali, giuridiche ed economiche profondamente differenti.

Una spiaggia sabbiosa, accessibile e concretamente utilizzabile per attività turistico-ricreative non è automaticamente equiparabile a una scogliera impervia, a un’area portuale o a un tratto di costa nel quale l’utilizzazione economica risulti impedita.

Il principio deve valere sia nel confronto tra Comuni diversi sia, quando necessario, all’interno del medesimo territorio comunale.

La vera scarsità è quella della risorsa effettivamente disponibile e utilizzabile per la funzione considerata, non quella risultante da una generica sottrazione tra chilometri di costa occupati e chilometri di costa formalmente liberi.

Qualunque futura metodologia nazionale dovrà confrontarsi con questo principio e con gli orientamenti già espressi dalla Corte di giustizia e dal Consiglio di Stato.

In caso contrario, il rischio sarà quello di alimentare nuovi contenziosi, ulteriori incertezze per le amministrazioni e nuove controversie sulle procedure di affidamento.

Perché il problema non è stabilire quanta costa italiana esista, ma quanta risorsa sia realmente disponibile, dove si trovi e per quali attività possa essere legittimamente utilizzata.

È da questa distinzione che deve partire qualsiasi seria riforma delle concessioni balneari.

Lo Studio Legale Di Giacinto, specializzato nella consulenza legale in materia di concessioni demaniali marittime, bandi di gara per stabilimenti balneari e gestione del demanio, segue l’evoluzione normativa e giurisprudenziale del settore, con particolare attenzione alla tutela degli operatori economici e alla corretta applicazione della disciplina nazionale ed europea.

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FAQ – Concessioni balneari e scarsità della risorsa: tutte le risposte

1. Che cosa significa scarsità della risorsa nelle concessioni balneari?

La scarsità della risorsa naturale, nel settore delle concessioni demaniali marittime, indica una situazione nella quale il numero delle autorizzazioni disponibili per lo svolgimento di una determinata attività economica risulta limitato in ragione della disponibilità delle risorse naturali utilizzabili.

Il concetto trova il suo principale riferimento normativo nell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, conosciuta come direttiva Bolkestein, che prevede l’applicazione di una procedura di selezione imparziale e trasparente quando il numero delle autorizzazioni disponibili sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali.

Tuttavia, la scarsità non deve essere intesa esclusivamente come mancanza fisica di spazio.

Nel settore balneare, infatti, occorre distinguere tra la costa complessivamente esistente, quella effettivamente balneabile, quella accessibile e quella concretamente utilizzabile per lo svolgimento delle attività turistico-ricreative.

La presenza di chilometri di costa formalmente liberi non dimostra necessariamente che esistano ulteriori aree idonee all’insediamento di stabilimenti balneari.

Per questo motivo, l’accertamento della scarsità richiede una valutazione sia quantitativa sia qualitativa, capace di considerare la conformazione dei luoghi, la loro destinazione e le concrete possibilità di utilizzazione economica.

Il principio fondamentale è che la scarsità deve riguardare la risorsa effettivamente utilizzabile, non la semplice estensione geografica del demanio marittimo.

2. La scarsità delle spiagge deve essere verificata Comune per Comune?

La dimensione comunale rappresenta un elemento particolarmente importante nell’accertamento della scarsità delle risorse destinate alle concessioni balneari.

La ragione è strettamente collegata alla natura territoriale delle concessioni demaniali marittime, che riguardano specifiche aree della costa e sono ordinariamente amministrate dagli enti competenti sul territorio.

La Corte di giustizia dell’Unione europea, nella sentenza del 20 aprile 2023, causa C-348/22, Comune di Ginosa, ha riconosciuto la possibilità di effettuare valutazioni nazionali, locali oppure combinate.

Successivamente, con l’ordinanza del 10 luglio 2026, causa C-574/25, Balneari Rimini contro Comune di Rimini, ha ribadito la rilevanza delle caratteristiche delle aree situate nel territorio del Comune interessato.

Non si può quindi sostenere che il diritto europeo imponga sempre e soltanto una verifica comunale. È però altrettanto importante chiarire che una valutazione generale non rende irrilevante la situazione locale.

Un Comune caratterizzato da arenili quasi integralmente occupati non può essere considerato automaticamente ricco di risorse disponibili soltanto perché altre località italiane presentano ampi tratti di costa libera.

Il dato territoriale deve essere adeguatamente considerato nella metodologia utilizzata.

Una ricognizione attendibile dovrebbe quindi consentire di verificare la situazione di ciascun Comune, evitando che le medie nazionali o regionali nascondano situazioni locali di effettiva scarsità.

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3. È possibile compensare la scarsità di spiagge di un Comune con quelle libere presenti in un altro Comune?

La disponibilità di spiagge in un territorio non costituisce necessariamente una risorsa sostitutiva rispetto a quelle esistenti in un altro territorio.

Si immagini che un Comune turistico abbia quasi interamente occupato le proprie spiagge sabbiose mediante concessioni demaniali, mentre un Comune distante presenti numerosi chilometri di costa non assegnata.

Non sarebbe corretto presumere che il primo territorio disponga di ulteriori risorse semplicemente considerando la disponibilità complessiva risultante dalla somma delle due realtà.

Le aree costiere non sono beni perfettamente fungibili.

La localizzazione geografica, il bacino turistico, le condizioni di accessibilità, la domanda economica e le caratteristiche ambientali possono rendere profondamente differenti le possibilità di utilizzazione.

La Corte di giustizia ammette valutazioni generali e astratte su scala nazionale. Ciò non significa, tuttavia, che ogni compensazione statistica tra territori sia automaticamente idonea a rappresentare la disponibilità effettiva della risorsa.

Occorre verificare se il metodo prescelto rispetti i criteri di obiettività, proporzionalità, trasparenza e non discriminazione e se descriva correttamente le risorse utilizzabili.

La disponibilità di una spiaggia a centinaia di chilometri di distanza non rende, di per sé, disponibile una risorsa equivalente nel Comune in cui quella risorsa manca.

4. Una spiaggia sabbiosa può essere equiparata a una scogliera nel calcolo della scarsità?

Una spiaggia sabbiosa e una scogliera non possono essere considerate automaticamente equivalenti ai fini dell’accertamento della scarsità delle risorse destinabili alle concessioni balneari.

Le due tipologie di costa possono presentare caratteristiche fisiche, morfologiche, economiche e funzionali profondamente diverse.

Una spiaggia sabbiosa, pianeggiante e facilmente accessibile può consentire l’installazione di ombrelloni, lettini, strutture di servizio e attrezzature connesse alla balneazione.

Una scogliera a picco sul mare, priva di accessi sicuri o di superfici utilizzabili, potrebbe invece risultare inidonea a ospitare le medesime attività.

Il fatto che entrambe le aree appartengano al demanio marittimo non determina la loro equivalenza economica.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4479 del 20 maggio 2024, ha chiarito che la verifica della scarsità deve essere soprattutto qualitativa e deve considerare le caratteristiche morfologiche e la funzione economica delle aree.

Occorre naturalmente evitare anche l’errore opposto: non tutte le coste rocciose sono necessariamente inutilizzabili. Alcune possono consentire attività balneari o turistico-ricreative compatibili con la loro conformazione.

La valutazione deve quindi riguardare la concreta idoneità dell’area rispetto all’attività considerata.

Una scogliera non è automaticamente equivalente a una spiaggia sabbiosa, ma la sua eventuale utilizzabilità deve essere verificata caso per caso.

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5. Che cosa significa confrontare aree demaniali realmente comparabili?

Il principio di comparabilità funzionale implica che, nella valutazione della scarsità, il confronto tra aree occupate e aree disponibili tenga conto della loro effettiva capacità di soddisfare la medesima funzione economica.

Non è necessario che due tratti costieri siano perfettamente identici.

È però necessario verificare se possiedano caratteristiche sufficientemente omogenee per essere considerati risorse alternative rispetto allo svolgimento delle attività turistico-ricreative.

Si consideri una spiaggia sabbiosa ampia, dotata di accessi pubblici, servizi e infrastrutture, già occupata da uno stabilimento balneare.

Non sarebbe tecnicamente corretto confrontarla, senza alcuna distinzione, con un tratto di costa caratterizzato da rocce affioranti, assenza di accessi e impossibilità di installare attrezzature.

La stessa considerazione riguarda una spiaggia sottoposta a grave erosione oppure una porzione di arenile soggetta a limitazioni che impediscano l’esercizio dell’attività economica.

Il criterio di comparabilità serve proprio a impedire che superfici formalmente simili dal punto di vista demaniale vengano considerate uguali pur avendo possibilità di utilizzazione sostanzialmente differenti.

Una corretta metodologia dovrebbe quindi distinguere le aree in categorie funzionalmente omogenee, motivando l’inclusione o l’esclusione dei singoli tratti.

La scarsità deve essere valutata confrontando risorse effettivamente utilizzabili e funzionalmente comparabili, non semplicemente sommando superfici demaniali differenti.

6. La scarsità può essere diversa anche all’interno dello stesso Comune?

Certamente. Anche all’interno del medesimo territorio comunale possono esistere situazioni costiere profondamente differenti.

Un Comune può comprendere spiagge sabbiose, scogliere, tratti portuali, aree naturalistiche protette e zone interessate da fenomeni erosivi.

La disponibilità complessiva di costa non esprime necessariamente la disponibilità effettiva delle singole tipologie di risorsa.

Si immagini, ad esempio, un Comune con otto chilometri di costa, dei quali quattro costituiti da spiagge sabbiose già quasi interamente occupate e quattro costituiti da tratti rocciosi difficilmente accessibili.

Una rilevazione esclusivamente quantitativa potrebbe suggerire una disponibilità significativa di costa non concessa.

Una verifica qualitativa potrebbe invece dimostrare che gli arenili effettivamente idonei all’ordinaria attività di stabilimento balneare risultano quasi completamente utilizzati.

In queste situazioni, una ricognizione articolata per ambiti territoriali omogenei può risultare particolarmente utile.

La stessa ordinanza della Corte di giustizia del 10 luglio 2026, causa C-574/25, richiama la possibilità di valutare la scarsità con riferimento a tutto o a una parte del territorio comunale, secondo le condizioni precisate nella decisione.

La verifica comunale non dovrebbe quindi esaurirsi in una percentuale unica, quando le differenti caratteristiche delle sue coste richiedano approfondimenti specifici.

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7. Per accertare la scarsità bisogna considerare i metri lineari di costa oppure la superficie degli arenili?

La sola misurazione dei metri lineari di costa può risultare insufficiente per rappresentare l’effettiva disponibilità della risorsa.

Due spiagge possono avere un identico fronte mare ma superfici utilizzabili profondamente differenti.

Si pensi a un arenile lungo cento metri e profondo cinquanta metri, confrontato con un altro tratto costiero della stessa lunghezza ma profondo soltanto cinque metri.

La lunghezza del fronte mare è identica, ma la superficie disponibile e la capacità di ospitare determinate attività risultano molto diverse.

Una metodologia attendibile dovrebbe quindi considerare, quando pertinenti, sia la lunghezza del litorale sia la superficie effettivamente fruibile, la profondità dell’arenile, le condizioni di accessibilità e le caratteristiche morfologiche.

La scelta delle unità di misura deve essere coerente con la finalità della rilevazione.

Occorre inoltre distinguere tra le misurazioni utilizzate dalle specifiche normative regionali per garantire le quote di spiaggia libera e quelle necessarie per valutare la scarsità delle risorse concedibili ai sensi del diritto europeo.

Non esiste, infatti, una regola europea che imponga di utilizzare esclusivamente una determinata unità geometrica per tutte le verifiche.

Il dato numerico è attendibile soltanto se rappresenta correttamente la concreta capacità di utilizzazione delle aree considerate.

8. Le aree portuali, le scogliere e le riserve naturali possono essere conteggiate tra le spiagge disponibili?

L’inclusione di aree portuali, scogliere, riserve naturali e altre porzioni di demanio nella ricognizione della scarsità richiede una verifica particolarmente rigorosa.

Non è sufficiente che tali aree appartengano formalmente al demanio marittimo.

Occorre stabilire se possano essere legittimamente utilizzate per le specifiche attività turistico-ricreative oggetto della valutazione.

Un porto commerciale non può essere automaticamente considerato una risorsa destinabile a uno stabilimento balneare.

Allo stesso modo, una riserva naturale integrale soggetta a divieti incompatibili con l’insediamento di attività economiche non può essere computata come se fosse liberamente concedibile.

Il problema è stato espressamente affrontato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 4479/2024, che ha richiamato le criticità della precedente ricognizione nazionale, anche in relazione all’inclusione di aree rocciose, portuali, industriali e ambientalmente protette.

La valutazione deve quindi distinguere tra superficie demaniale esistente e superficie effettivamente utilizzabile.

La semplice appartenenza al demanio marittimo non è sufficiente per qualificare un’area come risorsa disponibile per una nuova concessione balneare.

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9. Una spiaggia libera può essere automaticamente considerata disponibile per nuove concessioni?

No. La circostanza che una spiaggia sia libera da concessioni non significa automaticamente che possa essere assegnata a un nuovo operatore economico.

È necessario distinguere la disponibilità fisica dell’area dalla sua disponibilità giuridica.

Una spiaggia può essere materialmente accessibile e utilizzabile per la balneazione, ma essere destinata dagli strumenti di pianificazione alla libera fruizione collettiva.

In tali situazioni, la possibilità di rilasciare nuove concessioni deve essere valutata alla luce della normativa nazionale e regionale, dei piani costieri, degli eventuali vincoli ambientali e delle esigenze di tutela dell’uso pubblico.

Il Consiglio di Stato ha inoltre evidenziato che le quote di spiaggia destinate alla libera balneazione non possono essere indiscriminatamente utilizzate per superare la scarsità delle aree concedibili.

La distinzione è particolarmente importante perché evita di confondere due concetti: la presenza di spiagge non occupate e l’esistenza di ulteriori risorse legittimamente destinabili a concessione.

Una spiaggia riservata alla fruizione pubblica non può essere considerata automaticamente una riserva di nuove concessioni.

Le spiagge libere devono essere considerate nella loro effettiva destinazione giuridica e funzionale, senza presumere che tutte possano essere trasformate in stabilimenti balneari.

10. Esiste una percentuale minima obbligatoria di spiagge libere del 50% in ogni Comune?

Non esiste una regola nazionale generale che imponga indistintamente a tutti i Comuni costieri italiani di riservare almeno il 50% del proprio litorale alla libera balneazione.

La disciplina delle percentuali di spiaggia libera dipende anche dalle normative regionali e dagli strumenti di pianificazione costiera.

Alcune Regioni prevedono quote minime specifiche.

Un esempio significativo è rappresentato dalla Puglia, dove la disciplina regionale contempla una quota non inferiore al 60% del territorio demaniale marittimo di ogni singolo Comune costiero da riservare all’uso pubblico e alla libera balneazione, secondo i criteri stabiliti dalla normativa.

La previsione dimostra l’importanza di distinguere tra costa complessiva e costa utile, nonché di sottrarre dal computo determinate porzioni inutilizzabili o non fruibili.

Una percentuale minima nazionale del 50% potrebbe costituire una scelta di politica legislativa diretta a rafforzare la tutela della libera fruizione del mare, ma non può essere presentata come un obbligo uniforme già vigente.

In ogni caso, la quantità di spiaggia libera non dovrebbe essere valutata esclusivamente in termini numerici.

Occorre considerare anche la sua accessibilità, la distribuzione territoriale e l’effettiva fruibilità.

Garantire spiagge libere significa assicurare spazi realmente utilizzabili dai cittadini, non soltanto individuare superfici formalmente prive di concessioni.

11. Che cosa ha deciso il Governo il 9 novembre 2026 sulla scarsità delle risorse balneari?

Il Consiglio dei ministri del 9 novembre 2026 ha approvato uno schema di decreto-legge in materia di infrastrutture e trasporti che contiene, all’articolo 9 del testo deliberato, una disposizione dedicata all’accertamento della scarsità delle risorse naturali nel settore delle concessioni demaniali.

L’intervento prevede l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, di un Tavolo nazionale di monitoraggio con la partecipazione delle amministrazioni interessate, delle Regioni e dei Comuni attraverso le rispettive rappresentanze.

Il Tavolo dovrebbe definire criteri tecnici generali, metodologie quantitative e qualitative e procedure di verifica delle rilevazioni territoriali.

La finalità dichiarata è favorire una valutazione coordinata della scarsità, coerente con gli orientamenti della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Il testo esaminato prevede anche rilevazioni regionali aggregate oppure riferite ai singoli Comuni, con successiva verifica metodologica da parte del Tavolo.

Un aspetto particolarmente delicato riguarda l’attribuzione di specifica rilevanza alle attestazioni del Tavolo ai fini dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE.

Tuttavia, l’approvazione del provvedimento da parte del Consiglio dei ministri non coincide, di per sé, con la sua entrata in vigore. È necessario considerare il testo effettivamente pubblicato in Gazzetta Ufficiale e le eventuali successive modificazioni.

Il punto decisivo sarà verificare se il nuovo sistema garantirà un effettivo accertamento delle specificità territoriali oppure si limiterà a certificare risultati statistici generali.

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12. Il Governo può dichiarare che le spiagge italiane non sono scarse attraverso una mappatura nazionale?

Il diritto europeo non vieta una valutazione generale e astratta della scarsità effettuata a livello nazionale.

La Corte di giustizia, nella sentenza C-348/22 del 20 aprile 2023, ha espressamente riconosciuto agli Stati membri un margine di discrezionalità nella scelta del metodo di valutazione.

Tale metodo può essere nazionale, locale oppure combinato.

Tuttavia, la stessa Corte ha stabilito che i criteri utilizzati devono essere obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.

Di conseguenza, una mappatura nazionale non è illegittima per il solo fatto di essere nazionale, ma deve essere costruita su dati attendibili e su criteri coerenti con la natura della risorsa considerata.

Un accertamento che considerasse indistintamente come disponibili spiagge sabbiose, coste rocciose non utilizzabili, aree industriali e porzioni portuali potrebbe presentare rilevanti criticità metodologiche.

L’ordinanza C-574/25 del 10 luglio 2026 ha inoltre chiarito che la valutazione nazionale deve essere effettuata dall’autorità competente e rimane soggetta al controllo del giudice nazionale.

La Corte non ha quindi attribuito un riconoscimento definitivo e incondizionato alla precedente mappatura italiana del 2023.

L’eventuale dichiarazione nazionale di non scarsità non è sottratta al controllo giurisdizionale né può considerarsi automaticamente corretta a prescindere dai criteri utilizzati.

13. Qual è il ruolo dei Comuni nell’accertamento della scarsità delle concessioni demaniali?

I Comuni assumono un ruolo centrale nella gestione del demanio marittimo e nella conoscenza delle condizioni effettive dei propri territori costieri, secondo il riparto delle competenze previsto dalla legislazione applicabile.

Le amministrazioni comunali dispongono, o possono acquisire, elementi particolarmente rilevanti per valutare la disponibilità delle risorse.

Tra questi rientrano la consistenza degli arenili, le concessioni esistenti, le destinazioni previste dai piani costieri, le condizioni di accessibilità e le limitazioni che incidono sull’utilizzo delle singole aree.

La conoscenza diretta del territorio costituisce quindi un elemento essenziale per rendere attendibili le rilevazioni.

La Corte di giustizia, nell’ordinanza C-574/25 del luglio 2026, ha richiamato espressamente la rilevanza della circostanza che le concessioni siano rilasciate a livello comunale.

Ha inoltre rimesso al giudice nazionale la verifica delle competenze dell’autorità che ha effettuato la valutazione generale e della possibilità per il Comune di discostarsene sulla base di dati locali.

Non sarebbe dunque corretto sostenere che ogni Comune possa sempre e unilateralmente disapplicare qualsiasi attestazione nazionale.

È però altrettanto importante riconoscere che il dato locale può assumere rilievo determinante ai fini di una ricognizione corretta.

La valutazione della scarsità dovrebbe valorizzare il patrimonio conoscitivo degli enti territoriali, senza ridurre il Comune a un semplice destinatario di percentuali elaborate altrove.

14. Una certificazione nazionale sulla non scarsità può impedire ai Comuni di bandire le gare?

Non è possibile affermare che una certificazione amministrativa nazionale possa automaticamente impedire qualsiasi procedura selettiva per le concessioni balneari.

Il problema richiede di considerare la disciplina nazionale effettivamente vigente, le competenze delle amministrazioni, l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE e l’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia.

La sentenza C-348/22 ha riconosciuto l’effetto diretto degli obblighi e dei divieti previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva, nelle situazioni rientranti nel relativo ambito di applicazione.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4479/2024, ha inoltre escluso che l’applicazione del diritto europeo possa essere subordinata indefinitamente al completamento di una mappatura nazionale.

Il nuovo sistema di attestazione dovrà quindi essere interpretato in modo compatibile con questi principi.

Una certificazione potrà assumere rilevanza istruttoria e amministrativa, ma non potrà sottrarsi al controllo del giudice né rendere legittime valutazioni sostanzialmente incompatibili con il diritto europeo.

Occorre inoltre verificare se la singola concessione presenti un interesse transfrontaliero certo, circostanza che può rendere rilevante l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

La mappatura della scarsità non può essere considerata automaticamente uno strumento per sospendere tutte le gare o per legittimare rinnovi indiscriminati.

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15. Se in un Comune viene accertata la non scarsità della risorsa, le concessioni possono essere rinnovate automaticamente?

L’accertamento della non scarsità della risorsa non determina automaticamente il diritto dei concessionari esistenti a ottenere la proroga o il rinnovo delle proprie concessioni.

L’articolo 12 della direttiva Bolkestein prevede specifici obblighi di selezione quando le autorizzazioni disponibili siano limitate a causa della scarsità delle risorse naturali.

Se tale presupposto manca, occorre verificare quali ulteriori disposizioni nazionali ed europee siano applicabili.

Particolare importanza assume l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, relativo alla libertà di stabilimento.

La giurisprudenza ha chiarito che, quando una concessione presenta un interesse transfrontaliero certo, possono comunque sussistere obblighi di trasparenza e non discriminazione anche al di fuori delle specifiche condizioni previste dall’articolo 12.

Inoltre, l’assenza di scarsità non elimina automaticamente le disposizioni interne che regolano le procedure di affidamento e la durata delle concessioni.

Non bisogna quindi confondere due questioni differenti: l’accertamento della disponibilità della risorsa e la disciplina giuridica dell’assegnazione o del rinnovo del titolo concessorio.

Dimostrare che una risorsa non è scarsa non significa, di per sé, attribuire al concessionario uscente un diritto automatico alla conservazione della concessione.

16. Quali sono le principali sentenze europee sulla scarsità della risorsa balneare?

La giurisprudenza europea ha affrontato ripetutamente il problema della scarsità delle risorse naturali e dell’affidamento delle concessioni demaniali marittime.

Un primo riferimento fondamentale è rappresentato dalla sentenza del 14 luglio 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa, nella quale la Corte di giustizia ha affrontato l’applicazione della direttiva 2006/123/CE alle concessioni demaniali e la necessità di procedure selettive in presenza di risorse scarse.

Successivamente, la sentenza del 20 aprile 2023, causa C-348/22, Comune di Ginosa, ha chiarito che la scarsità può essere valutata mediante un approccio nazionale, locale oppure combinato, purché siano rispettati criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.

L’ordinanza del 10 luglio 2026, causa C-574/25, Balneari Rimini contro Comune di Rimini, ha ulteriormente approfondito il ruolo dell’autorità competente, il controllo del giudice nazionale e la rilevanza delle caratteristiche del territorio comunale.

Nel panorama italiano assume poi particolare importanza la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, n. 4479 del 20 maggio 2024.

Quest’ultima decisione ha valorizzato espressamente il concetto funzionale di scarsità, sottolineando la necessità di una ricognizione non soltanto quantitativa ma soprattutto qualitativa.

L’orientamento giurisprudenziale richiede, in definitiva, criteri verificabili e una valutazione coerente con le caratteristiche concrete delle risorse naturali interessate.

17. Chi deve dimostrare che le spiagge non sono scarse?

La valutazione della scarsità deve essere effettuata dall’autorità competente, sulla base di dati e criteri adeguati, e rimane soggetta al controllo del giudice nazionale.

La Corte di giustizia ha chiarito, nella sentenza C-348/22, che l’esistenza di una limitazione delle autorizzazioni disponibili a causa della scarsità deve essere determinata con riferimento a una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente.

Non è quindi sufficiente una dichiarazione generica o meramente politica.

Quando un’amministrazione assume una decisione fondata sull’assenza di scarsità, deve poter giustificare tale conclusione attraverso un’istruttoria coerente con i principi applicabili.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4479/2024, ha richiamato la necessità di un’istruttoria adeguata e di una motivazione esaustiva per escludere, nelle situazioni esaminate, la condizione di scarsità rilevante ai fini dell’applicazione della direttiva.

La ripartizione degli oneri probatori nell’eventuale giudizio dipende naturalmente dalla tipologia di controversia, dagli atti impugnati e dalle specifiche domande formulate.

Rimane però essenziale che la valutazione amministrativa sia sorretta da elementi verificabili.

La non scarsità non può essere semplicemente proclamata: deve emergere da una ricognizione attendibile, tecnicamente motivata e giuridicamente controllabile.

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18. È possibile contestare una mappatura delle spiagge che consideri disponibili aree non realmente utilizzabili?

Una mappatura della scarsità fondata su dati inesatti, criteri irragionevoli o valutazioni non coerenti con le caratteristiche del territorio può presentare profili di illegittimità.

Particolarmente rilevanti potrebbero risultare l’erronea individuazione delle superfici concedibili, l’inclusione di aree non utilizzabili e l’omessa considerazione delle condizioni locali.

Anche il trattamento indifferenziato di coste con caratteristiche sostanzialmente diverse potrebbe costituire un elemento critico.

Le eventuali contestazioni dovrebbero essere supportate da documentazione tecnica e giuridica idonea a dimostrare gli errori metodologici o istruttori.

A seconda della natura degli atti, della loro efficacia lesiva e della posizione del soggetto interessato, potranno essere valutati gli strumenti amministrativi e giurisdizionali concretamente esperibili.

Non ogni documento ricognitivo, tuttavia, è necessariamente e immediatamente impugnabile. Occorre verificare se produca effetti lesivi autonomi oppure se le contestazioni debbano essere formulate nei confronti di successivi provvedimenti applicativi.

La contestazione più efficace non consiste nel negare genericamente i risultati della mappatura, ma nel dimostrare concretamente perché i dati e i criteri utilizzati non rappresentino la reale disponibilità della risorsa.

19. Quali documenti e dati tecnici sono necessari per effettuare una corretta valutazione della scarsità?

Una valutazione attendibile della scarsità delle risorse demaniali richiede una base conoscitiva aggiornata e adeguatamente verificabile.

Particolare importanza assumono le cartografie del demanio marittimo, i dati georeferenziati delle concessioni esistenti, gli strumenti di pianificazione costiera e le informazioni relative alle caratteristiche degli arenili.

È necessario conoscere l’effettiva estensione delle aree occupate, la natura delle superfici non concesse, la presenza di vincoli e le concrete condizioni di utilizzazione.

Possono risultare particolarmente utili anche rilievi topografici, fotografie aeree, ortofoto, studi sull’erosione costiera, documentazione ambientale e verifiche sull’accessibilità.

Non meno importante è la corretta classificazione funzionale delle aree.

Una rilevazione dovrebbe consentire di distinguere le spiagge sabbiose utilizzabili, i tratti rocciosi, le superfici portuali, le zone ambientalmente protette e le aree destinate alla libera fruizione.

L’attendibilità della metodologia dipende anche dall’aggiornamento dei dati, perché l’estensione e le caratteristiche degli arenili possono variare nel tempo per effetto dell’erosione, delle mareggiate e degli interventi di ripascimento.

La scarsità non dovrebbe essere accertata utilizzando dati puramente astratti o non aggiornati, ma attraverso un quadro conoscitivo capace di rappresentare le condizioni effettive del territorio.

20. Quali conseguenze può avere una valutazione errata della scarsità sulle future gare per le concessioni balneari?

Una valutazione errata della scarsità può incidere significativamente sulla legittimità delle decisioni amministrative adottate in materia di concessioni demaniali.

Se la disponibilità delle risorse viene sovrastimata attraverso l’inclusione di superfici non realmente utilizzabili, potrebbe essere erroneamente esclusa la condizione di scarsità prevista dall’articolo 12 della direttiva Bolkestein.

Al contrario, una ricognizione metodologicamente inadeguata potrebbe non rappresentare correttamente situazioni nelle quali esistano effettive possibilità di nuove utilizzazioni economiche.

Le conseguenze dipendono dal contenuto del provvedimento adottato e dal rapporto tra l’errore istruttorio e la decisione amministrativa.

Potrebbero sorgere controversie relative alla legittimità degli atti di mappatura aventi efficacia lesiva, alle procedure di affidamento, ai rinnovi o agli altri provvedimenti che utilizzino una determinata valutazione della scarsità come presupposto.

Una ricognizione corretta assume quindi un’importanza decisiva sia per i concessionari esistenti sia per gli operatori interessati a partecipare alle gare.

Anche le amministrazioni hanno interesse a disporre di criteri chiari, verificabili e coerenti con il diritto europeo, per evitare decisioni esposte a contestazioni.

La corretta valutazione della scarsità non costituisce soltanto un adempimento tecnico, ma una condizione essenziale per garantire certezza del diritto, concorrenza e legittimità dell’azione amministrativa.

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Concessioni demaniali marittime: l’importanza di una consulenza legale specializzata

L’evoluzione della normativa sulle concessioni balneari, le recenti pronunce della Corte di giustizia dell’Unione europea e i nuovi interventi del legislatore rendono sempre più importante un’analisi giuridica approfondita delle singole situazioni territoriali.

La scarsità della risorsa, la corretta individuazione delle aree concedibili, la predisposizione dei bandi di gara e la tutela delle posizioni dei concessionari richiedono competenze specifiche nel diritto amministrativo, nella disciplina del demanio marittimo e nel diritto europeo.

Lo Studio Legale Di Giacinto offre consulenza e assistenza legale in materia di concessioni demaniali marittime, gare per stabilimenti balneari, bandi di assegnazione delle spiagge, valutazione della scarsità della risorsa e contenzioso amministrativo relativo al demanio.

L’attività di consulenza è rivolta agli operatori del settore balneare e agli altri soggetti interessati alla corretta applicazione della disciplina nazionale ed europea sulle concessioni demaniali.

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